HATVAN ÉV
TUDOMÁNYOS
MOZGALMAI KÖZÖTT
CONCHA GYŐZŐ
igazgató és rendes tagnak
ÖSSZEGYŰJTÖTT ÉRTEKEZÉSEI ÉS BÍRÁLATAI
I. KÖTET
A M.
TUDOMÁNYOS AKADÉMIA KIADÁSA BUDAPEST, 1928
DUNÁNTÚL
RT. EGYETEMI NYOMDÁJA PÉCS
Tartalom mutató:
I. A municipális rendszer jelen állása Európában.
(Megjelent a Budapesti Szemlében,
1869.)
II. Beköszöntő előadás a kolozsvári
tudományegyetemen. (1872.)
III. Stein új könyve. (Az
állam-igazgatás és közigazgatási jog alapvonalai. 1872.)
IV. Közigazgatásunk és a szabadság.
(Grünwald Béla tanulmányának ismertetése, 1876.)
V. Adalék közigazgatási és fegyelmi praxisunkhoz. (1878.)
VI. A „Vexatio dat intellectum” c. röpirat 1765-ből. (Megjelent a Századak c. folyóiratban, 1880.)
VII. Az angolos irány
politikai irodalmunkban a múlt század végén. (Megjelent az Erdélyi
Múzeumban, 1880.)
VIII.
Igazságszolgáltatásunk és közigazgatásunk reformja az államhatalmak megosztása
szempontjából. (Megjelent a Magyar Igazságügy c. folyóiratban, 1880.)
IX. A közigazgatási enquệte.
(Megjelent a Magyar Igazságügyben, 1881.)
2. Társadalmunk ereje és a közszolgálat követelményei
3. Az értekezlet egyes vitakérdései
X. A közigazgatási
bíráskodás szabályozásánál mely
elvek legyenek irányadók a bírói szervezet, a hatáskör és az eljárás tekintetében? (Jogászgyűlési véleményként megjelent a
Magyar Igazságügy XVI. kötetében, 1881.)
XI. A törvényhozás által
felhatalmazás alapján kibocsátott miniszteri rendeletet szabad-e újabb
felhatalmazás nélkül, rendeleti úton megváltoztatni? (Jogászgyűlési
vélemény, a „Magyar Jogászgyűlés Évkönyve”-ben)
XII. A jog és állambölcselet
alaptanai. (Pulszky Ágost
művének méltatása). (Megjelent a Magyar Igazságügy XXIV. köt. 140. lap.
1885.)
XIV.
Államtani problémák (Kuncz
Ignác: A nemzetállam tankönyve c. munkájának bírálata, 1888.)
XV. A magyar fáj hegemóniája.
(Megjelent az „Aradi vértanuk
albumá”-ban, 1890.)
XVI. Magyarország közjoga
(Államjog, írta Nagy Ernő c. m. bírálata. Megj. a Magyar Igazságügy XXXV. k. 369; L, 1891.)
XVII. Közjog és magyar közjog.
(Viszonválasz Nagy Ernőnek. Megjelent u. o. XXXVI. k. 46. és 113. 1., 1891.)
XVIII. Bírálat Polner
Ödön: Magyarország és Ausztria közjogi viszonya c. munkájáról. (Megj. a
Magyar Igazságügy XXXVI. k. 198. és 264. l, 1891.)
I.
Az európai
közvélemény, de különösen hazánk, mely municipális szervezetét alkotmánya
gyöngyének tartja, egy idő óta kiválólag foglalkozik a viszonyokkal, melyek a
jelen kérdés tárgyát képezik.
Centralizáció
és decentralizáció körül folynak a praktikus államférfiak vitái éppúgy, mint a
tudomány komoly fejtegetései.
Ε két elem küzdelme nem új, e harc alapját képező ellentét az állam
természetében feküdvén, oly régi az, mint az állam maga.
Korunk azért
foglalkozik vele inkább, mert az állam új alakulást vett s magasabb fejlettség
folytán az elvek szigorúbb következetességgel igazolják magukat benne.
A centralizáció
és önkormányzat kérdése különösen praktikussá vált az 1789-i elvek győzelme
által.
A 89-i elvekben
van lerakva az új állam alapja. A nép, ahol ez elvek uralomra jutottak, ura
lett sorsának. Ez uralmat gyakorolta is, de inkább a törvényhozás, mint a
végrehajtásban; a régi elnyomás, az egyest minden jogaitól megfosztó
centralizáció képtelenné tette a népeket az önkormányzat elvállalására.
A népek továbbá
ösztönszerűleg érezték a helyhatósági önkormányzatban rejlő arisztokratikus
elemet, mely abban a legliberálisb
szervezet mellett is fölszínre jut, s féltek az arisztokrácián
vívott győzelem eredményeit így annak kezébe letenni. Érezte ezt különösen a
francia nép s nehogy nagy vívmányait az akkori reakcionárius arisztokráciának a
helyhatóságokban juttatott befolyás által kockáztassa, megtartotta a régi
rezsim centralizációját.
A
centralizációnak vannak valóságos előnyei, s a centralizált közigazgatási
gépezet mint kész, meglevő szervezet kínálkozott, míg a helyhatóságok, ha az
arisztokrácia netáni felülkerekedésétől félni nem kellett volna is, újabb
szervezést igényeltek s a 89-i elvek megvalósulását, ha nem is akadályozták, de
elodázták volna; nem csoda tehát, hogy az annyi éven át hallgatásra és
türelemre kényszerített nép mindennel bírt inkább mint türelemmel és az
említett okok miatt is a centralizációt tartotta meg.
Azonban nemcsak
e körülmények, maguk a forradalmi elvek is kedveztek a centralizációnak,
általok nyert éles kifejezést az állam egységes természete, s mint ennek hű
kifejezője a teljes adminisztratív centralizáció szolgált az állam akaratának
megvalósítására közegül.
De az emberi
szabadság erősen nyűgözve érzé magát az adminisztratív centralizáció
bilincseiben.
Az emberi jogok
proklamálva, az egyén befolyása a törvényhozásra biztosítva volt; e jogokat az
egyén a való világban volt élvezendő, hol a végrehajtó hatalom teljes
centralizálása mellett, mint egyes gyönge polgár állt szemben az állam roppant
hatalmával, melyet ellenében a centralizáció gépezetének minden apró kereke,
minden egyes hivatalnoka érvényesíthetett.
Ε gyöngeség, ez önmagára hagyottság érzete támasztá fel oly hatalmasan az
egyesülési törekvéseket, szülte az egyleteket, ez emelte oly fontosságra a
sajtót, mely az egyletnek modern külsejű alakja.
A tapasztalás
azonban eléggé megmutatta az egylet, a sajtó pótlagos természetét; az egyén
szabad akaratában bírván létezésük alapját, az államélet folytonos és
elodázhatlan szükségletei attól függővé nem tehetők s állandó szerveket igénylenek.
Az
önkormányzati kérdés különösen égetővé vált azon idő óta, midőn a népek
befolyása a törvényhozásra bevégzett ténnyé vált. Európa népei csakhamar
tapasztalták a törvényhozásban résztvevés elégtelenségét s a végrehajtásból
kizáratásuk következményeit, úgy hogy az önkormányzat mindinkább az egészséges
államélet elodázhatlan követelményének tekintetett.
A politikai
iratok áradoztak az önkormányzat dicsőítésében: mint az alkotmány egyik
garanciája, mint a politikai élet legjobb iskolája magasztaltatott; a
kecsegtető képek, melyeket De Lolme, Vincke a selfgovernment honáról a
kontinens népeinek felmutattak, csak emelték ez irányzat erősbödését, anélkül,
hogy az önkormányzat benső természete, praktikus értéke eléggé kitűnt volna
a szóvirágok halmazából.
Az önkormányzat
mint az emberi alapjogok egyike követeltetett, s főleg e szempontból vált a politikai
viták s tudományos fejtegetések tárgyává. Az önkormányzatot azonban
beilleszteni az állam szervezetébe, kimutatni a helyet, mely ott megilleti, az
általános államtanban megállapítni főelveit: ez volt, amit a tudomány soká
nélkülözött.
A politikai tudomány
újabb iránya, mely nem kedveli annyira a teóriát, hogy a való élet
követelményeit figyelmen kívül hagyhatni vélné, sőt éppen ezeket veszi teóriája
alapjaiul, – kiterjesztvén vizsgálódásait az állami végrehajtás annyira
elhanyagolt mezejére, lényegesen előbbre vitte a kérdést.
De legfőbb,
legszembeötlőbb befolyást gyakoroltak e téren a vizsgálódások, melyek az egyes
népek alkotmányai körül tétettek. Tocqueville az északamerikai, Gneist az angol
állapotokat helyezi közszemlére, új eszméket, új felfogást hozván be a
kontinentális népek eszmekörébe.
A kérdés helyes, még pedig nem
pusztán egyes népekre terjedő, hanem az állam általános eszméjével összhangzó
megoldását, szerény véleményünk szerint azon úton várhatni, melyet
„Vervaltungslehre”-jében Stein Lőrinc követ, s mely az önkormányzatot nem
pusztán mint emberi jogot, hanem mint az állami végrehajtás egyik – nála persze
csak tisztán helyi ügyekre szorított – megjelenési módját fogja fel, s mint
ilyent viszi be a végrehajtó hatalom körébe.
Ha az önkormányzatnak
napjainkban való fejlődöttségét szemügyre vesszük, nem annyira befejezett, mint
szervezkedésben levő állapotokra találunk.
Az európai
államok az alkotmányos végrehajtó hatalomra, különösen annak nagy fontosságú
részére, az önkormányzatra nézve a crystallizátió stádiumában vannak,
Európa
legnagyobb részében a XVI. és XVII. század szüli – mondhatni – az államokat,
azok legtöbbje az abszolutizmust bírván nemzőjéül; a múlt század és a mostaniak
első fele felszabadítja őket a dajkálás alól: napjaink a már felszabadultat
erősödni, idomait formálódni,
ágait terjeszkedni látják.
Mint az új
képződés főirányát jelölhetni meg, hogy a kormányok beismerik a nép részvétének
szükségét a végrehajtásban; e részvét nagysága s az önkormányzat hatalomkörébe
eső tárgyak szerfölött különbözők, a tünemény azonban mindenütt előfordul, hogy
a kormányok a nép nélkül, annak valamely formájú hozzájárulása nélkül, nem
bírnak kormányozni.
A
legcentralizáltabb államokban is a kormányok maguk szerveznek a földművelés,
ipar, kereskedés terén az érdeklettekből tanácsokat, a helyi ügyekben pedig az
állampolgárság állandóan és bizonyos fokig önállón osztozik a végrehajtó
hatalomban.
Utóbbi
tekintetben Európa latin és germán fajú népei közt nagy különbség van. Az
előbbieknél az önkormányzat a határozáson túl nem terjed, a kivitel az állam,
illetőleg hivatalnokainak kezében
van; az utóbbiak sokkal magasabban állnak, saját helyi ügyeikben nemcsak
maguk határoznak, hanem saját megbízottaik
által létesítik is
határozataikat.
Az állami
közigazgatásra a latin fajú népek határozataik által is csak szerény mértékben
folynak be, míg a germán törzsűeknél, eltekintve az angoloktól, hol az állami
adminisztráció nagy része a nemzet vállain nyugszik, e befolyás már sokkal
nagyobb s a helyi önkormányzat közegei egyszersmind az állam-igazgatásban is
eljárnak.
A jelen
állapotot tekintve, az adminisztratív centralizáció mindenesetre igen erős még,
de nem kevésbbé erős a népekben a törekvés annak gyöngítése s legalább a helyi
ügyekben az önkormányzati önállóság megállapítására. Ha azonban e törekvés erős
és általános, a kormányzati centralizációnak teljességgel nincsenek ellenei;
maga a self government hazája, Anglia nevezetes engedményeket tett a
kormányzati centralizáció javára, mi annak szükségét, jogosultságát nem kis
mértékben igazolja.
II.
Az európai
önkormányzati állapotok előadása előtt szükséges röviden saját nézőpontunkat
megvilágítani, melyből az önkormányzatot megítéljük.
Az önkormányzat
lényege iránt az e kérdéssel foglalkozó irodalomban három véleménnyel
találkozunk.
Az egyik
Vélemény az alkotmányos s a törvényhozásnak felelős kormánnyal azonosítja az
önkormányzatot, a másik az állami és egyben helyi ügyeknek bizonyos terület
lakói által való adminisztrálásába helyezi, végre a harmadik, az államiak
kizárásával, tisztán a helyiekre szorítja.
Az elsőben az
igazság némi része foglaltatik; ezen gondolattal Eötvösnél is találkozunk, ki a
felelős, parlamentáris kormányt
országos önkormányzatnak nevezi s Vivien a legcentralizáltabb
adminisztrációjuk de a nemzetnek felelős kormányról mint a selfgovernment egyik
neméről szól, de mindketten mint az önkormányzat egy faját jelölik meg, holott
Liebernél, „On civil liberty and selfgovernment” című művében,, a kettő
összefoly s az önkormányzat fogalmának tisztázása csak nehezíttetik.
Napjaink érdeke
és figyelme nem az országos,, hanem a helyi önkormányzatra irányul, előbbi mint
már biztos vívmánya e század állam jogi küzdelmeinek, bevégzett tényként áll
fenn, az utóbbi megalkotni s az országossal összeegyeztetni a jövendő dolga;
nem összeolvasztásuk, de sőt éles határolásuk első föltétele e téren az
eligazodásnak. Ε fölfogás különben csak mint szellemdús gondolat
jelentkezik s gyakorlati igényeket nem támaszt, amint nem is támaszthat, mert hisz jobban hasonlat, mint meghatározás.
Szögös
ellentéte a harmadik vélemény, mely az önkormányzatot a helyi ügyekre szorítja.
A centralizáció ellenei Európa legtöbb államában ily értelmű önkormányzatra
törekszenek s a teória nagyobbrészt szintén ily terjedelmű selfgovernment
szükségét vitatja.
A két nézet
közt áll a fölfogás, mely az önkormányzat keretébe a helyi ügyek mellett az
államiakat is fölveszi, amennyiben azokat is egyes területek lakói önmaguk
adminisztrálják; ily értelemben fogjuk föl mi is az önkormányzatot s az alább
következőkben e fölfogásunk
igazolását iparkodunk nyújtani.
Az állam
részben ősadottságok, részben az emberek szabadsága által képezett eszmei
organizmus.
Az állam
abszolút létezése, organikus természete, s az öncélú egyén szabadsága, e két
ellentétes, egymást kizárni látszó elem harmóniáján nyugszik az állami
organizmus.
Legbensőbb
életét, a részeit összetartó törvényeket,
léte alapföltételeit a kényszerűség jellemzi, az elvek,
melyek e részben viszonyait irányozzák, kívül állnak az emberi szabadság körén,
az embernek alkalmazkodnia kell ezekhez, mint megdönthetetlen örökérvényű
tényekhez, a formák azonban, valamint a szükséges elemek mikénti fölosztása, ez
ama tér, hol az emberi szabadság érvényesülhet.
Az állam
szerződésre alapításának van bizonyos fokú jogosultsága, de néni mintha az
állam csak azért volna, mert szerződés alapítá, az állam megalakul ily
szerződés nélkül a tények hatalmánál, az erkölcsi világrend törvényeinél fogva;
a szerződési elmélet utólagos föltevés, mely a szabad elemnek megillető részét
törekszik visszaszerezni, erőteljes nyilatkozása a szabad elem létezése
jogosultságának, túlmegy azonban a való határokon, midőn magának egyenesen
állam-alakítást tulajdonít.
A szerződés
kiváló jellege a szabadság, ha ez egyik félben hiányzik, nincs szerződés. Az
állam létele azonban az emberre nézve nem a tetszés vagy nem tetszés kérdése,
az állam az emberre elkerülhetlen szükségesség. Az államnak nem létezése, csak
mikénti létezése függ az embertől. A szerződési elmélet az államot Institúcióvá
teszi, pedig az állam abszolút szükségű szervezet, melynél nem az a kérdés,
akarja-e az ember, hanem a kényszerűség elodázhatlanul utalja hozzá. Ahol a
szerződés tárgya nem függ a szerződéstől, ahol valami iránt szerződést nem
kötni akarni lehetetlenség: ott a viszony a tény, mely a szerződéstől független
léttel bír, nem annak folyománya. Jól mondja erre nézve Stein Lőrinc: „A
képtelenség ily szerződés szükségességét tagadni – mint különben soha nem akart
senki – már maga is megcáfolja az állam szerződésszerű természetét s bizonyítja
független létezését.”
Állam és ember
két önálló lény, egyik való, másik eszmei, létének alapját egyik sem bírja á
másikban. Az állam emberekből alakul ugyan, s az ember államban fejtheti ki
legjobban valóját, s mégsem mondhatni, hogy az egyik a másikat létrehozta
volna. A két fogalom szoros kapcsolatú anélkül, hogy egyik a másiknak
folyománya volna.
De amint az
állam ez organikus létezése ma már többé-kevésbbé általán elismertetik, éppúgy
lép előtérbe az egyén önállóságának, szabadságának követelménye; mert ha az
állam nem is az emberi akarat szüleménye, az öncélú ember nem az állami
organizmus kedvéért teremtetett. Csakis ha az állam organikus természete és az
egyén önállósága egybekapcsoltatik s kellő egyensúlyba jut, meríttetik ki az
állam lényege, természetének két fő eleme: a kényszer és a szabadság.
De éppen az a
kérdés: mint lehetséges ez? A ki-egyeztetés nem lehetetlen, de nem is ment
küzdelmektől, A kiegyezés lehetősége az emberi szabadságnak korlátoltságában
rejlik, mely az állam alkatelemét képző s az egyén önállóságának
megsemmisülését nem igénylő kényszerrel megfér; de a két elem küzdelmét folyton
észlelhetjük az államok történetében. Az egyén szemben egy abszolút hatalmú
parlamenttel vagy uralkodóval, teljesen elveszti önállóságát a törvényhozásban,
viszont az állam mint egységes lény csak látszólagos léttel bír a rendi
Önállóság túlsúlyával; épp így az akaratában, törvényhozásában szabad egyén
görnyedve kénytelen meghajolni az elzárt, szigorú centralizációja végrehajtó
hatalom előtt, melyben neki semmi része, s mely rá mintegy idegen uralom súlya
nehezedik, viszont ha önkormányzatában az egyén veszi kezébe a végrehajtó
hatalmat, s a tényező – a központi kormány – mely a kényszert az egyének
összességének nevében képviselni s érvényesíteni hivatva volna, az egyén
túlhajtott önállósági törekvése ellenében, – működni megszűnik, az állam
feloszlásnak, illetőleg egy újabb formábani átalakulásnak küszöbén áll.
Az állam
alaptermészetét képző e két elem, a kényszer és a szabadság kellő figyelembe
vétele fő-fontosságú az önkormányzati kérdés megoldásánál.
Minél jobban
ura lesz az egyén e kényszernek, s annak mikénti viselése fölött saját vagy
képviselője akarata dönt, annál kevesebb súllyal fog az önállóságára nehezedni;
e tudat, akár mint a népek kezdetleges életében a természetes ösztön
folyománya, akár mint a megsemmisített önállóság kínos érzetének következménye,
szüli a nép, az egyénből kiinduló, abból álló, vagy azt képviselő
törvényhozást. A nép ura lesz a kényszernek, a hatalomnak maga fölött, mely az
abszolutizmus alatt külről
nehezedett reá.
Törvényhozásával
azonban az állam, mint működő személy a cselekvésnek csak előföltételét vitte
véghez, akart, határozott, ez akaratnak meg is kell valósulni, tenni,
cselekedni kell, s hogy éppen e cselekvésnél az egyén az állam életműködésének
ne pusztán tárgya, hanem egyik mozgató kereke legyen, nem kevésbé fontos mint a
törvényhozásban, ki fogná tagadni?
A
törvényhozásban egységes megállapodásra jött államnak ezzel megegyező
cselekedettel is kell bírni, s amint az akarat az egyénből indult ki, a tettnek
is azáltal kell megvalósulni. De fog-e, képzelhető-e egységes tett vagy konkrét
szólva egységes, a törvénynek megfelelő végrehajtás, ha az egyén magára hagyva
vezér nélkül, vagy csak önérdekét tekintve, kényszer nélkül állna szemben a
törvénnyel? Ε szükség szüli a központi kormányt; a nép eggyé
olvadva akaratában törvényhozása által, eggyé lesz tettében kormánya által. A
legtermészetesebb viszony azonban, hogy ily vezérlő és esetleg kénytető hatalom
mellett a törvény végrehajtása az egyének csoportosulatai, a részek, községek,
városok, vidékek által történjék, azaz a nép magát kormányozza.
Napjaink
legszabadabb államainak, Angolország, Északamerikának végrehajtó hatalma az itt
vázolt elméleti fölfogáshoz nagyon hasonló képet tüntet elő, s más népek
szabadságát csak azon mértékben látjuk megszilárdulni, amelyben a végrehajtó
hatalom náluk önkormányzati alapokra fektettetik.
Önkormányzat
nélkül ugyan fennállhat az állam, amint fennáll szabadság nélkül, amint az
ember falábbal is járhat, s mesterséges fogakkal is élhet; de ép, egészséges
állapotnak ki fogja ezt nevezhetni? ; önkormányzat nélkül a legszabadabb állam
is nélkülözi a fontos tényezőt,
az egyes polgár azon tudatát, hogy az államban ő is működő tag, annak éltető
eleme; e tudat nélkül pedig az állam sohasem lehet „az egyénnek személlyé
alakult egysége”, hanem mint az emberen kívül álló, vele organiee semmi
összefüggésben nem levő, sőt ellenséges gépezetként fog tekintetni.
Rousseau méltán
nézi aggódva az államot, hol a polgárok csak erszényükkel s nem önszemélyükkel
szolgálják a hazát, pedig mai nap Europa legtöbb, még szabad államában is a
polgárok tevékenysége adófizetésnél s választócédulák beadásánál nem igen
terjed többre. Az általános védkötelezettség elvének terjedése egy lépés az
önkormányzat felé, de amelynek mély hatása az összes államéletre persze csak
akkor válhatik majd érezhetővé, ha ezen sokrészt idegenszerű institúció az
egyletekben s a társadalomban kifejlett népszellem által nyerend erősödést.
A polgári
közigazgatás terén, mint már fentebb említettük, az egyén, a polgár részvéte az
állam ügyeiben, ha Európa legtöbb államát tekintjük, semmi vagy nagyon csekély,
sőt általános érvényre még a kiválólag helyi ügyekben sem igen juthatott. Ε jelenségben
az újkori államképződés első szaka tükröződik vissza, s benne az államélet örök
törvényei nem keresendők. A XVI és XVII. század óta az államképződés az egyéni
önállóság túlhajtott uralomrajutásának visszahatásaként a feudalizmusban,
teljesen semmivé tette az egyént az állammal szemben; a polgárok
elvesztették állami minőségük tudatát, az állam kívülük feküdt az egyedúrban, s
nem lehet csodálni, ha mai nap, a
törvényhozásba befolyásuk rövid
szaka alatt, az önkormányzatban részvétük szükségét csakis helyi
ügyeikre nézve érzik.
Az önkormányzat
azonban emellett más kérdésen is fordul meg. Nem egyedül a központi kormányok
egységi törekvéseiben, magukban a népekben is rejlik, hogy az önkormányzat
lényegében a jogok és kötelmek igen egyensúlyban vannak, sőt a kötelmek meg is
haladják amazokat, s a népek csak a jogokat gyakorolják önként, a kötelmekre
külkényszerrel kell szorítani.
Az
önkormányzatot a fentebbiekben mint a törvényeknek, a központi kormány vezetése
alatt, a nemzet helyi tagosulatai által történő végrehajtását fogván fel,
szükséges leend annak hatáskörét közelebb meghatározni.
Az állam
törvényei a had-, a pénz-, az igazság- és belügyre (ide értve az összes
gazdászati, kultúr és rendészeti érdekeket) vonatkoznak; érvényesülhet-e mind e
részekben' az önkormányzat?
Általán
mondhatni, hogy az önkormányzat azon ügyekben érvényesülhet, melyek dacára
általános állami természetűeknek elsősorban az állam bizonyos tagosulatait
érintik, s melyek nem az állam létföltételeire, hanem kiválólag a haladásra
vonatkoznak, ily ügyekből áll a beligazgatás. Amely ügyek az állam
létföltételeit érintik, s az egyén önérdekének közvetlenül nem kedvezők,
kivonják magukat az önkormányzat alól.
A hadügy s tárgya
a hadsereg^ mint az állam első létföltétele, mint annak anyagi ereje, ezen
minőségénél fogva zárja ki az önkormányzatot, ámbár az állam kezdetleges
életében s az állameszme erélyes megnyilatkozásakor annak fenyegetett
létszakában, rideg mechanizmusába az önkormányzat hoz új életet.
A pénzügyekben
az önkormányzat szerepe negatív, helyébe a pozitív cselekvésben az állami
hivatal lép, mint a kényszer képviselője, s ő csak mint az egyén védője lép fel
a becslések és kivetéseknél.
Az
igazságszolgáltatásban az önkormányzat létalapjának, forrásának, az egyéni
szabadságnak meg-felelőleg azon téren nyilatkozik, hol az leginkább van
fenyegetve, a büntetés terén az esküdtszék formájában.
Midőn így az
önkormányzatot legfőkép a belügyi igazgatásban, s az esküdtszékben véljük
találni, az állami adminisztráció többi részében pedig szerepét csak
kisegítőnek tekintjük, kérdés, ha a kivihetőséget feltéve, üdvös lenne-e az
önkormányzat elvének keresztülvitele az állami alsó igazgatás minden ágaiban?
Az állam
fejlettsége, korunkban beláthatatlan sokaságú teendőivel, állami hivatal
nélkül, kizárólag a polgárok öntevékenységére, önkormányzatára bízva, hason
helyzetbe jönne az ókorival, kiragadná az embert társadalmi s egyéni
életköréből, megakasztaná a népeket gazdászati fejlődésükben, visszahozná az
ókor egyedül állami ügyekkel foglalkozó, fórumon élő polgárait, mindazon,
sajnos erkölcsi és gazdászati következményekkel, melyek emlékét a közviszonyok
ilyetén alakulásának idejéből fentartotta számunkra a történelem.
Azonban a nép
helyi tagosulatainak az állami adminisztrációban való részvétével az
önkormányzatnak csak egyik része van kimerítve; a népek állampolgári minőségük
mellett egyes helyi és vidéki csoportosulataikban mint önálló eszmei személyek
jelentkeznek külön céljaik és érdekeikre nézve, kell tehát, hogy ezekben sokkal
nagyobb önelhatározás és önkormányzattal bírjanak. Ilyen, társadalmi és
gazdászati okokon alapuló csoportulatok már egészen más szempont alá esnek
önkormányzatunkban mint az álladalmi ügyeket adminisztráló önkormányzati testek
és az egész kérdés tárgyalásánál e két rész helyes megkülönböztetése
főfontosságú, mert a rendszereikben uralkodó elvek lényegileg különböznek, mi
egyenesen természetük folyománya, utóbbiak az állam végrehajtó hatalmának kiegészítő részét képezvén, az
előbbiek önállóbb léttél bírván, azonban az államiakkal rokon céljaiknál fogva
s mint közhatalmi jogok bírlalói a törvényhozás és kormánynak bizonyos fokig
szintén alárendeltetvén.
Az önkormányzat
tárgyait s ezek alapján meg-oszló két faját körvonalozván, nézzük azt a
központi kormányhoz való viszonyában.
A nemzet, amint
törvényhozásában az egyének elágazó akaratát eggyé tette, szervezetet hoz
létre, hogy egységes akarata az egyének önkormányzati testületeiben történő
végrehajtásakor tényleg is egy maradjon, azaz központi kormányt alakít, mely a
törvények végrehajtása fölött őrködjék. Ily terjedelmű központosításnál azonban
az állam meg nem állapodik. A törvény ugyanis, amint a törvényhozás méhéből
kikerül, csak fogalmi léttel bír, rendeltetése pedig épp e fogalmi létet
valóval felcserélni, hozatik, hogy végrehajtassák; de a való világ a fogalmi
létét fölcserélni akaró törvénynek tényleges akadályokat gördít eléje; az élet
követelményei ugyanis nem számíthatók ki mindenben előre, a törvényhozás nem
terjedhet ki a legapróbb részletekig és hogy akarata mégis megvalósuljon, áll
elő mint organikus törvény a központi kormány rendelet-kibocsátásának szüksége,
mely részint a törvény közelebbi módozatait határozza meg, részint egyenesen
pótolja azt az élet okvetlen kielégítendő oly követelményei folytán, melyekről
a törvény egyáltalán nem intézkedett. Az államélet eme szükségleteinek
kielégítését az önkormányzati testek statútumaitól várni nem lehet, mert azok
helyi korlátoltságuknál fogva, mint részek az egész követelményeinek tudatára
nem juthatnak, s a fokormány rendelet-kibocsátási joga az állami végrehajtás
szükséges egységéből foly, általa egészíttetik ki a központi kormány hatalma s
alapíttatik meg a kormányzási centralizáció.
Ily kormányzati
centralizáció nélkül, mely a közigazgatást vezeti, a törvények és ezek
pótlására kiadott rendeleteinek végrehajtását az önkormányzati testületekben
saját közegei által ellenőrzi, esetleg végrehajtásukat kényszerrel is
kieszközli, az állam az egyéni törekvések és iránylatok zavarában egységes,
életerős fejlődésnek nem indulhat. A kormányzati centralizáció mellett a nép
maga igazgathatja magát helyi tagosulataiban, de – hogy e részek az egésszel
összefüggésben maradjanak – a központi kormány vezetése alatt; kormányzati
centralizáció és önkormányzat nem zárják ki egymást, sőt viszonyos fogalmak,
mert első nélkül a helyhatóságok nem bírják az állam egységét föntartani,
utóbbi nélkül pedig a centralizáció adminisztrációvá válik, mely megsemmisíti
az egyén szabadságát s egyenes lehetlenítése az önkormányzatnak, mert alatta a
kormány nemcsak vezérel, de adminisztrál is hivatalnokai által a nép helyett.
így kerül az állami ügyeket adminisztráló önkormányzat a törvény mellett a
főkormány rendeletkibocsátó hatalma alá s bármennyire látszik az Önkormányzat
azzal ellenkezni; mint az állam legbensőbb természetének folyományát meg nem
szüntetheti, a kérdés csakis az önkormányzat önállóságával való miként
megegyeztetése, nem pedig léte körül foroghat. Az önkormányzati testek állami
ügyekre vonatkozó statutarius joga. – mely részint valamely törvény kiviteli
módozataira, részint nem levőnek pótlására vonatkozhatnék, mint a
kormányrendelet surrogatuma – a miniszteri felelősség érvényrejutásával, miután
a miniszter nem várhatja az államélet követelményeinek általuk való, főkép nem,
összhangzó megoldását, nem foglalhat helyet az állami önkormányzat keretében.
Mi tehát az
állami ügyeket adminisztráló önkormányzat a miniszteri felelősség elvére
fektetett állami végrehajtásban?
A központtól
függő gépies államhivatal helyettesítése a nép életteljes közreműködése által.
Az önkormányzat
a nép adminisztrációja a magába zárt és mechanikus bureau helyett.
Az
adminisztrációt elemeire bontva három fő tényezőre akadunk benne: első a
határozás a kivitel iránt, második az ezt tényleg megvalósító egyén, a harmadik
az anyagi eszköz.
A
bureaukratikus adminisztrációban a határozás a kivitel módozatai iránt teljesen
a központból jő s a hivatalnoktól teljesen megvonatik, ámbár az újabb közigazgatási
tudomány multán tévesnek bélyegzi e fölfogást, mert amint önálló törvényei
vannak a központi kormányzásnak, éppúgy érvényesíti magát a tényleges
adminisztráció önállósága is, de a hivatal lénye az önállósággal csakugyan
ellenkezvén, lehet-e természetesebb módot gondolni, mintha ennek méltatása
magára a népre bízatik
önkormányzatában.
Az
önkormányzatot e határozása jogánál fogva, a törvény korlátai közt, az
adminisztrációban nagyobb önállóság illeti, mint az államhivatalt; magában
foglalja az a tényleges adminisztráció szükségletéről való gondoskodást,,
parancsot a tisztviselőkhöz azok iránt.
A törvények és
rendeletek végrehajtásán, vagyis az adminisztráción kívül az önkormányzat, mint
a népből alakult s a népélet szükségleteit közelről érző és észlelő közeg,
kifejezést ad azoknak a törvényhozáshoz intézett kérvényei, és más
önkormányzati testeknek azok pártolására való fölhívása által.
Az önkormányzat
sarkpontját a határozatainak megvalósítói, a tisztviselők képezik.
Az
önkormányzati tisztségek főjellemvonása, hogy a központi kormánytól nem függnek
egyenesen, e jellegüket vagy a választás vagy az ingyen-hivataloskodás által
nyerik. A nép maga választja meg akaratának végrehajtóit és jutalmazza
fáradozásaikat; miáltal az önkormányzati tisztség is életpályává válik, vagy a
központi kormány szemeli ugyan ki az önkormányzat tagjait, de azok fizetést nem
húzván, sőt egyenes áldozatot hozván
a közügynek, eme
viszonyuknál fogva alapítják meg az önkormányzat önállóságát.
Ε két rendszer az államok társadalmi és gazdasági állapotának folyománya
s szerencsésnek mondható az állam, mely a kettőt egyesíteni bírja, miként sok
részben Amerika és Anglia.
A nép a
tisztviselők választása által nagy jogot gyakorol, a közhatalmat – helyi
korlátoltságában – maga alakítván meg és pedig oly egyénekből, kikhez legtöbb
bizalma van; de a körülmény, hogy az önkormányzati tisztség, ha fizetéses
életpályává lesz, a tisztviselőt függővé teszi, s a nagy elv, hogy a nép
önkormányzatában törvényeinek végrehajtására polgári kötelességből
vállalkozik, erős csorbát
szenved.
Az ingyenes
tisztviselőség által az önkormányzat utóbbi elve a legszebben nyilvánul, de
forrása mintegy a népen kívül lévén, szintén mutat hiányokat.
A választási
elv egymagában nem tesz eleget az önkormányzat kívánalmainak, s ha az ingyen
hivataloskodást már a közgazdasági viszonyok nem engedik következetesen
keresztülvinni, az egészséges önkormányzati élet azt teljesen nem nélkülözheti.
Az
ingyen-hivatal arisztokratikus alapjánál fogva a demokratia szempontjából
támadtatik meg, de ki fogja tagadni, hogy az önkormányzatnak szüksége van az
arisztokráciára! A szűk körülmények közt élő, fenntartásával elfoglalt polgár
kénytelen lemondani az önkormányzatról, a helyetteséül, képviselőjéül gaz dagot
elfogadni, mert annak ideje és pénze van. Minden államnak van arisztokráciája,
nem üdvösebb-e ha semmittevés helyett kötelességeket teljesít az állam
irányában?.
Az önkormányzat
önállóságának a választásban az állam érdeke szab határt, megjelölvén a
kellékeket, melyektől a választás függővé tétetik.
A választási
elv kifolyása, hogy a választott képességhiányán csak az új választás segít, az
ellene visszaélések miatt támasztott vád fölött csak bíróság ítélhet.
Az önkormányzat
feladatának anyagi lehetőségét a tisztikar mint értelmi létesítő mellett, az
önkormányzati adó nyújtja.
Minőségére
nézve egynemű lehet az államival, hasonló lévén a cél, hasonlók az eszközök.
Mennyisége adva van ama feladatok követelményei által, melyek létesítésével az
önkormányzat foglalkozik; a feladatok pontos körvonalozásával vonatik meg az
adók külső határa.
Az önkormányzat
önállótlanságát mutatja, ha az önkormányzati adó egyenesen a központi kormány
megerősítésétől függ; az állam érdeke eléggé védve van, ha az önkormányzati
adózás a kormány tudomására jő s ez a törvény által ki nem jelölt célokra való,
vagy túlhajtott adózás ellen közbe lép, vagy pedig előre meghatározott
adó-százalékok által vétetik eleje az állammal való összeütközésnek. Az adózók
túlterheltetését a kivetés nyilvánossága, a kormányhoz felebbezés s a legtöbb
adót fizetők befolyása háríthatja, el.
Az állami
ügyekkel foglalkozó önkormányzat, miként itt három fő tényezőjével megjelöltük,
adminisztráció a nép által.
Az
alkotmányosság és bizalom igen nagy fokát tünteti fel az állam, midőn
adminisztrációját ilykép az jegyének kezébe teszi; összes Európában, hazánkon
kívül, csak Angliában nyugszik az adminisztráció a nemzet egyes tagosulataiban,
– azon különbséggel, hogy míg az utóbbi önkormányzatában nem lát mást, mint
adminisztrációt, hazánk azt egyúttal politikai arénának tartja; e szempontból
mint az önkormányzati autonómia követelménye a szabad politikai vitatkozás
említtetik.
Mindenekelőtt
tévesnek tartom az állami ügyeket intéző önkormányzattal autonómiát kapcsolni
össze, ha az utóbbinak fogalma el nem ferdíttetik. Amint megyéink befolyása a
törvényhozásra megszűnt s az állami végrehajtás terén a felelősség és kormányzás egységének elve elfogadtatott:
autonómiáról logice nem lehet többé szó; kell, szabad, alkotmányos önkormányzat,
amint van Angliában, anélkül, hogy ott valakinek eszébe jutna selfgovernment
alatt autonómiát gondolni. Más akarattal, mint a törvény vagy törvényes
rendelet, nem bírhat az állami ügyeket intéző önkormányzat, önállósága a
határozásban csak ezek korlátai közt nyilatkozhatik, hol tehát az autonómia?
Autonómia alapulhat az állam egyes részeinek a közös törvényhozás irányában
bizonyos fokú függetlenítésén, minő Horvátországé, az államélet körébe nem
tartozó ügyek intézésén, ilyen az egyházi autonómia, vagy a szorosan helyi
ügyekben. Az állami ügyeket adminisztráló önkormányzat nem vonható e
kategóriákba, s autonómiával következetesen nem is lehet felruházni.
Mint ez autonómia egyik követelményét állítja fel a
közvélemény a politikai vitatkozást és véleménynyilvánítást az ország törvényei
fölött; e felfogás visszhangja a régi követválasztó és utasítást' adó
önkormányzati gyűléseknek s csakis e históriai alapon érthető. Organikus
követelménye volt ez a régi szervezetnek; utasítást kellett adni a követnek
követendő politikája fölött, tehát e politikát meg kellett vitatni s ennek
következtében nem lehetett megtagadni a követ közreműködésével hozott törvények
fölötti nyilatkozást sem; ma nem egyes önkormányzati testek küldenek követet,
nincs meg tehát e vitatkozásnak föltétele s fenntartása egyedüli érvül a
közügyek iránti érdeklődés hozatik fel, melyet e vitatkozások tartanak fenn, s
mely az önkormányzatot a közélet iskolájává teszi. De nem elég iskola-e a
közigazgatási ügyek intézése? Ezekben fekszik mai nap az önkormányzat lényege,
ha ez nem bírna bennünk érdeket kelteni, ha az önkormányzathoz nem azért
ragaszkodnánk, .hogy ott magunk létesítjük a törvényt, s az alkotmányos élet ez
éltető kenyerét elhagyva, csak a politikai vitatkozás édes csemegéje csalna
bennün
ket az
önkormányzati gyűlésekbe: az idő hatalma, a kor követelményei, melyek a
közigazgatástól inai nap annyit várnak, elsodornák ezredéves önkormányzatunkat,
alkotmányunk e becses hagyományát, mert az feladatát fel nem fogva, saját terét
elhanyagolá s átcsapott az egyletek terére, hová mai nap a politikai vitatkozás
tartozik. Mert mi lehet ennek célja? A nép vélekedésének tudomásra hozása, de
itt nyilvánul-e ez közvetlenül? Nem, az önkormányzatban nem az egyes
nyilatkozik, csak képviselője, a nép véleményét a, törvényhozással szemben mi
sem fejezi ki közvetlenebbül mint a népgyűlés és az egylet, ez a politikai
véleménynyilvánítás igazi, szerves helye, nem az önkormányzat. A vitatkozási
jog, ha elvben elismertetik, kell hogy szabad legyen, másként képtelenség; de
lehet-e ellentétesebb állapotot képzelni, mint midőn az önkormányzati testek a
törvényeket, melyeket tényékül kellene elfogadniok, előbb elítélik, s a
tekintélyüktől azáltal már részben megfosztottakat így-úgy hajtják végre.
Nem ilyen,
különben fölötte fontos, de máshova tartozó politikai vélemény nyilvánulatokban
rejlik az önkormányzat szabadsága és előnye. Népies jellege, népből való
származása, hogy a nép mint olyan s nem a tőle távol fekvő, ismeretlen kormány
hajtja végre a törvényt, ez adja meg az önkormányzatnak valódi jellegét. A
központtól függő, általa fizetett hivatalnok úgyszólva kiilről a népre
erőszakolt hatalom képviselőjeként jelentkezik, s alárendeltségében gépies
eszközévé lesz megbízójának, holott az önkormányzatában magát igazgató nép maga
jő tudatára az államélet szükségleteinek s ennélfogva szívesebben fedezi
azokat, egyszersmind képes lévén nagyobb önállóságánál fogva a közigazgatásban
támadó űröket áthidalni, mik a centralizált hivataloknál betöltetlenek
maradnak.
A politikai
vitatkozás csak folyománya lehet egy jognak,
melynek gyakorlására megkívántatik, de önmagában meg nem állhat, s mint olyan az önkormányzatban
csak a kérvényezési jognál fordulhat elő.
Nem szorosan
önkormányzati, de fölötte fontos kérdés az önkormányzat viszonya a
törvénytelennek vélt rendeletekhez.
A törvényhozás
és végrehajtás közti összhang helyreállíttatik a miniszteri felelősség által,
ebben fekszik az összesség, az alkotmány garanciája a jogtalan cselekvények
ellen, de nincs-e az egyénnek is védelme a bár nem gonosz célzatú, de mégis
törvénytelen rendeletek ellen?
Erre nézve két
véleménnyel találkozunk. Mindenik követeli az önkormányzat részére a jogot, a
fő-kormány rendeleteinek végrehajtását megakaszthatni, ha általuk a törvényt
sértve gondolja. Az egyik vélemény felírást sürget, melynek ha sikere nincs, a
kormányrendelet végrehajtandó s a vitás kérdésben a törvényhozás dönt, a másik
sikertelen felírás után, még pedig litis pendentiával, nem a törvényhozás,
hanem a bíróság ítéletét kívánja a rendelet törvényességének kritériumául.
Ε két vélemény-ellentétessége dacára, azon közös föltevésből indul ki – s
ez itt a főfontosságú – hogy a kormányrendeletekben nyilvánuló állami
szükséglet nem igényel föltétlen, azonnali kielégítést s az általok képviselt
hatalom nem nehezedhetik anyagi erőként a polgárokra; mindenik ellenébe áll a
törvénytelen rendeletnek, Gsak a végmegoldásban különböznek egymástól.
Ε két véleménynek rendes viszonyok közt helyes kiindulási pontját
elfogadva – mert lehetnek rendkívüli körülmények, melyekben a kormányrendelet
valóban anyagi erő módjára kell hogy érvényesüljön, ámbár egyenesen törvénybe
ütközik, csak a szükség által legyen igazolva – nem habozunk a rendeletek
bíróság általi megbírálását, mint az állami jogrendnek inkább megfelelőt s az
állami végrehajtásra a másiknál
lényegesen nem terhelőbbet
elfogadni.
A kormány, vagy
a törvényhozás bíráskodása ellen már a régi jogelv szól, hogy senki ügyfél és
bíró egyszerre nem lehet: a kormány bíráskodásánál ez szembeszökő, a
törvényhozásénál azonban két vitázó fél közt egy harmadik látszik igazságot
szolgáltatni, de a párturalmon alapuló kormányokra a törvényhozás uralkodó
többsége nem harmadik személy s a párt, főleg midőn érdeke egy rendelet által
érintve van, saját ügyében ítél s lehet, a törvényesség bélyegét üti egy
rendeletre, mellyel az nem bír, s hogy ily formális törvényesítés csak a való
eltakarása, ki fogna rajta kételkedni.
A párturalom
mutatkozott eddig a kormányformák legjobbikának, habár hiányai elég
szembeszökők, e hiányok egyikén segít a kormányrendeletek törvényességének
bíróság általi megállapítása. Ε rendszer ellen felhozatik,
hogy az összeegyeztethetlen a törvényhozás jogával a kormányt vád alá helyezni;
de a bíróság ítéletének nem is lehet hason erőt tulajdonítani; sem többre, sem
kevesebbre nem vonatkozik az, mint arra: végrehajtható-e egy rendelet vagy sem,
s ha esetleg utóbbi eset állna be, a törvényhozástól függ, akar-e az
alkotmányos élet végeszközéhez folyamodni. Angliában a kormány több rendelete
helyeztetett ily módon hatályon kívül anélkül, hogy a parlament a kormányt vád
alá helyezni szükségesnek látta volna. Az államot mint egységes személyt a
miniszteri felelősség védi, az egyént önkormányzatában a bíróság. Két külön- tér, melyek különválasztandók.
Fontosabb
ellenvetést tehetni az állam szerves természetének szempontjából, hogy az
életműködésében nem enged mindig hosszabb halasztásokat, támadó szükségletei
legott kielégítendők; de ez ellenvetés a felirati rendszernél szintén tehető,
az is a rendelet bizonyos ideig való felfüggesztését követelvén. Az egyén joga
és az összesség érdeke legjobban összeegyeztethetők rendes viszonyok közt, ha a
bírósági felülvizsgálat fogadtatik el,
szükség esetén pedig
a kormánynak adatik meg az önhatalmú intézkedés joga, vagy általában
íratván körül ily szükség föltételei vagy pedig annak megítélése a kormány
belátásától tétetvén függővé,
utólagos felelősség mellett.
Amint már
fentebb említettük, a kormányrendeletek törvényességének kérdése nem egyedül az
önkormányzaton, hanem az adminisztratív centralizáción nyugvó végrehajtására
nézve is fel van vetve, mihelyt alkotmányosságának szüksége elismertetik, s a
tudomány foglalkozik vele, a kormánytól függő hivatalokra nézve is, szükséges
föltételeként azon legalább elméletben mindinkább érvényre jutó elvnek, hogy a
hivatalnok oly tetteiért, melyekkel valakit egyenesen jogában sért, nem
adminisztratív úton, hanem a köztörvény előtt felelős; a felelősséget a
hivatalnok nem viselheti, hacsak a kormány rendeleteinek törvényességét meg nem
vitathatja, mert dacára, hogy csak mint a kormány eszköze működik, ő és nem a
parancsolói, lesz felelős az egyesnek.
A hivatalok
irányában e jog akadékoskodásból használása iránt a kormánynak nagyon is sok
biztosítéka van a hivatalnok állásában, de kell biztosítékot az önkormányzatra
nézve is teremteni, nehogy a közigazgatás fontos feladatának teljesítésében
ál-alkotmányossági törekvések által gátoltassék, ily biztosítékul nem
büntetőjogi fenyíték, hanem pénzbeli kauciók
legcélszerűbben alkalmaztatván.
Meglévén
azonban az önkormányzatnak szabadsága, a kormánynak ily negatív értelmű
biztosítékon kívül pozitív eszközökkel is kell bírni, hogy nem vitás rendeletei
pontosan, szándékainak megfelelőleg végrehajtassanak.
A külföldi
önkormányzatokban, – hogy az angolt ne is említsük, hol az önkormányzati
tisztviselők egy része, még pedig jelentékenyebb része, egyenesen a kormánytól
neveztetik, a választottak pedig inspektorai által kontroláltatnak, – például a
németben a választott főbb tisztviselők a kormány általi megerősítéssel veszik csak át tisztüket, a
kormány ilykép szerez magának biztosítékot az önkormányzat irányában
rendeleteinek végrehajtására nézve; de e rendszer, ámbár célja, a kormány
ellenőrzési jogának gyakorolhatása, jogosult, helytelen eszközökkel bír s a
választáson nyugvó önkormányzattal homlokegyenest ellenkezik, ennek főelve
lévén a szabad választhatás, mely csorbát nem szenvedhet s a kormány
ellenőrzési joga, a választási szabadság épségben maradásával, az önkormányzat
körébe helyezett képviselői által valósítható meg. Hazai önkormányzatunk már
bír ily kormányképviselőt a főispánban, de hogy az általa képviselt elv
megvalósulhasson, következetesen kell azt keresztülvinni, s önkormányzatunk
nemcsak a szabadság bástyája, hanem a haladás hathatós tényezője is leend a
keblében kifejlődő rendes közigazgatás által.
A kormány
ellenőrzési joga, vagy mondjuk az önkormányzat ellenőrzésének szüksége, mert
hisz e jog e szükségből keletkezik, – előföltétele és szükségképi folyománya
egy más jognak: az önkormányzatot kötelességeinek teljesítésére szoríthatni;
ennélfogva a kormány követelheti az önkormányzattól, ha az ezt elmulasztaná,
tisztviselőinek kötelességeikre való szorítását, esetleg beperlését, mit ha el
nem érhetne, magának kellene
gyakorolni.
Az eddigiektől
nevezetesen eltérő szempont alá esik a tisztán helyi ügyeket adminisztráló
önkormányzat, itt kezdődik az autonómia.
Az emberek
élete, mely a természet alávetésében áll, állandó alapot nyer a terület által,
ahol lefoly.
A hely
közössége, akár kisebb legyen, mint a község, akár terjedelmesebb, mint a
város, mely által több ember élete együvé fűzetik, önálló, életteljes
alakulássá lesz a társadalmi ösztönök
által.
Természetes
képződések ezek, támadnak az emberek közt, miként a fákból erdők lesznek, a
füvekből rétek.
„Az ember királyságokká alakul és
respublikákat teremt, mond Tocqueville, a község azonban Isten kezéből látszik
származni.”
A községek eme
természetes, önálló létezése hatalmas faktorává lesz az ember életének, s a
nagyobb közösség, az állami kapcsolat mellett is megtartja fontosságát, ezzel
szemben külön létezését, alkotmányát, s szüli a községi és városi
önkormányzatot.
Míg kezdetben a
közösség kiválólag magánjogi alapokkal bír, később mindinkább gazdasági és
kultúr-érdekek közösségébe megy át.
Ez érdekek az
embereket a helyi korlátoltságon túl nagyobb csoportokba hozzák össze, s noha
eme képződések inkább állami tényezők és rendezések folytán keletkeznek, az
állami érdekek mellett nem kevéssé hatékonyak bennük a külön érdekek. Ily
alakulások a kerületek, a megyék, amint a külön országokbari külön elnevezést
kapnak.
Míg e
lélegzetek egyrészt az állami végrehajtás szerveivé válnak, megtartják más
oldalról helyi különállásukat és saját körükben közhatalmi jogok birtokába
jutnak, utóbbi minőségük okozván, hogy noha ügyeik által csak a kebelbeliek
érintvék közvetlenül, önállóságuk az
állami kapocs által korlátoltatik.
Az állam
beavatkozásának a helyi tagosulatok ügyeibe a törvényhozás és kormány útján
ezen kívül más oka is van: tagjaik ugyanis egyszersmind állampolgárok s az
összesség jóléte a részek virágzása által van föltételezve. Az állam ennélfogva
segíti őket való érdekeik méltatásában, amennyiben erre maguk nem képesek s
védi időleges többségek könnyelműsége vagy rosszakarata ellen, nehogy fennmaradásuk
anyagi alapjuk kockáztatása által veszélyeztessék.
A helyi ügyeket
adminisztráló önkormányzatot kiválólag illeti a kezdeményezés, melyet csakis
kiskorúsága által veszthet el; határozatának célszerűségét, amint az értelmiség
bizonyos fokára jutott, a felsőbb hatóság nem bírálhatja, saját érdekeinek
legjobb bírája lévén a tagosulat maga. Minél több anyagi és szellemi erőt rejt
magában, a gyámkodás annál kisebb leend, nem pusztán centralisztikus
törekvések, hanem a dolog természete hozván ezt magával.
A helyi
önkormányzat hatalma az egyest rendszerint csak gazdasági lételében, s nem
személyes szabadságában érintheti, belkérdéseinek legfontosabbikát képezvén e
hatalom terjedelme.
Különös
figyelmet érdemel a helyi illetékszedés és adózás.
Az első nemcsak
a kebelbélieket, hanem idegeneket is érintvén, szükségkép fensőbb megerősítésre
szorul.
A helyi adó a
kebelbeliek és az államra való tekintettel ítélendő meg.
Ha a helyi adók
a kebelbeliek ősgyűlése által vettetnek ki, túlterhelés nem fordulhat elő; de
ez csak kisebb körben lehetséges, s az adózók helyét rendszerint képviseletek
foglalják el; ez esetben a legtöbbet adózók befolyása s mint végeszköz az
adózóknak nyújtott lehetőség – a kivetett mennyiség abszolút nagysága ellen
felsőbb hatóságra hivatkozhatni – segít.
Ami viszonyukat
az államhoz illeti, függetlenül a felsőbb hatóságoktól csak akkor vethetők ki,
ha állam és helyhatóság külön forrásokból nyerik jövedelmeiket; az angol
helyhatóságok szabadsága adóik kivetésében a megosztáson alapszik, melynél fogva
az állam túlnyomó mértékben indirekt, a helyhatóságok pedig direkt,
ingatlanokon nyugvó adókkal fedezik szükségleteiket. Míg ily megosztás létre
nem jött, vagy nem jöhet a közgazdasági viszonyok miatt, az államra nézve
elkerülhetetlen saját szükségleteiről azáltal gondoskodni, hogy vagy
meghatározza a helyhatósági adók maximumát, vagy korlátolásukat, illetőleg
megerősítésüket tartja fenn magának.
Azonban még ily
megosztás mellett is a kisebb helyhatóságok,
a természetükben fekvő
gyarlóságnál fogva, nem fogják adójukat teljes önállósággal kivehetni, a
gyámság az állami létegzetek némelyikére éppoly elkerülhetetlen lévén, mint a
társadalom kiskorú tagjaira.
A helyhatósági
adók legigazságosabban az ingatlanokon, mint a helyi élet állandó alapján
nyughatnak, mely szabály alól csak egy, hamar át nem alakítható
államadórendszer szab kivételt; a helyhatóságok által tett kiadások ugyanis
legfőkép az ingatlanok javára szolgálván, méltán ezekre háríttatik a
teherviselés is.
A helyi
indirekt adók olyanokat is terhelnek^ kiknek a községi, helyi kapocs semmi vágy
fölötte csekély előnyt nyújt, nem is említve a többi számos hiányt, mely velők
összekötve van; szintígy a helyi jövedelmi és kereseti adók oly ágakat
sújtanak, melyek nem a helyhatósági életen
gyökereznek.
A teória
mindinkább az ingatlanokat tekinti a helyhatósági adók alapjának s ha más
direkt adózást föltétlenül nem kárhoztat is, a helyi indirekt adók határozott
ellenzőre találnak benne.
Anglia nemcsak
a helyi, de az állami ügyeket intéző önkormányzatában is az ingatlanokra veti
adóját. Belgium, bár fél rendszabállyal, véget vetett a helyi indirekt adóknak,
s Németország sok részében az ingatlanokon- nyugszanak a helyi terhek .
A helyi ügyeket
intéző önkormányzat életszerves szükségletéről kell még szólanunk, mely
statútumaiban nyilatkozik.
Mi a statútum?
A helyhatósági ügyekre vonatkozó törvények módozatainak megállapítása, vagy
ilyenek nem létében azok egyenes pótlása maguk a helyhatóságok által.
Előbbiekre nézve rendelet, utóbbiakra nézve valóságos helyi törvény jellegével
bír. A statutarius jog mellett a miniszteri rendelet kibocsátása, amennyiben a
helyhatóságok ügyeik szabályozásában nem mutatnak kellő tevékenységet,
kisegítőképen lép csak elő, s annak főleg gyakori szüksége eleven önkormányzati szellem hiányát mutatja.
A statútumok,
az emberi cselekvőség bizonyos körbeni határait szabályozván, jogot alapítanak,
s ennélfogva okvetlenül fensőbb felügyeletet kívánnak, mely azoknak a létező
joggal összhangzását fenntartsa, vagy a szükség fennforgása felett határozzon,
mely a jog korlátolását a közérdek szempontjából követeli, miután a
helyhatóságok hatáskörének jelentékeny részét a rendészet képezi, hol a jog a
közérdek által félreszoríttatik.
A fentebbiekben
az állami és helyi ügyeket intéző önkormányzatot különválasztottuk különböző
természetük jellemzése végett, az élet egyesíti őket; hazánkban minden figyelem
az állami ügyekkel foglalkozóra irányul, pedig, tisztán helyi nem kevéssé
fontos, sőt a kebelbeliek kiválólag ennek érzik jótéteményeit.
Vessünk végül
még egy pillantást az önkormányzat hatására az államban és tegyük párhuzamba az
adminisztratív centralizációval.
Az utóbbinak
barátai büszkén hivatkoznak a fényes eredményekre, melyeket az,
felvilágosodott, a kor eszméinek magaslatán álló központi kormánytól vezetve,
felmutatni bír, s gúnyosan tekintenek a szűkkörű, vidéki és helyi nézőpontokon
felülemelkedni nem tudó önkormányzatra. Nem lehet tagadni, hogy a centralisták
ez ellenvetése sok részben igazolt. Az önkormányzat nem képes oly külső, brilliáns
eredményekkel dicsekedni, mint a helyesen vezetett bureaukratia, az
önkormányzat a középszerűség regim-je, efölött nem lehet kételkedni. De egyedül
.ez lehet-e irányadó e kérdés megítélésében?
„A jó vagy
rossz közigazgatás, mondja erre nézve éppoly szépen mint helyesen
Odilon-Barrot, nagyon másodlagos az erkölcsi kérdés mellett. Jól vagy rosszul
végzik-e a polgárok ügyeiket (ő itt persze csak a, tisztán helyi önkormányzatra van tekintettel) ez mindenesetre fontos, de még fontosabb,
hogy ők végezzék s intézésük által megtanulják jogaikat védelmezni, másokéit
tisztelni és főleg hogy általa azon méltóságot, önbizalmat s férfias erőt
nyerjék, melyet az embernek a
közügyekkel foglalkozás nyújt.”
Mi pedig még
hozzátesszük, hogy teljes hatása és nagy eredményei akkor fognak éreztetni, ha
az állami ügyekre is kiterjed; e nélkül jogosult egy francia centralista
ellenvetése, ki gúnyolódva kiáltott fel, hogy ugyan mit várhatnak a
selfgovernment barátai oly sokat kövezéssel, világítással, utcasepréssel bajlódó
emberektől!
Az önkormányzat
nagy előnyét képezi, hogy a terheket azok vállaira rakja, kik közvetlenül
veszik hasznát. A centralizáció ezt nem engedi, alatta a részek önállósága
elvész, minden közösbe foly össze, ott is, hol azt az állami lét nem igényli,
szóval általa bizonyos fokig a kommunizmus inauguráltatik. Szentkirályi a
centralizációt az abszolutizmus praxisának nevezte, mi inkább a kommunizmusénak
mondanók, s mint ilyent kárhoztatjuk, nem oszthatván a szellemdús centralista,
Dupont-White fölfogását, mely szerint azon társadalom szerencsés, melynek
sokszerű, tehát kommunisztikus alapja is van.
Szokás
hazánkban, de másutt is, az önkormányzatot mint az alkotmány egyik garanciáját
említeni, mi azonban általán el nem fogadható. Az önkormányzat csak az egyént
védi, az alkotmány oltalmára képtelen, ez az összesség, a nemzet, mint egész
hivatása, s sikerrel csak tőle várható; van azonban az önkormányzatnak
közvetett hatása, s ez az általa kölcsönzött erő, önállóság, edzettség, melyet
a népek más téren sikerrel használhatnak az alkotmányt veszélyeztető törekvések
ellen.
Nem lehet
érintetlenül hagynunk az önkormányzat viszonyát az arisztokráciához.
Az
önkormányzat, helyi korlátoltságánál fogva, az arisztokrácia természetes
működési tere. A központban a szellemi tehetség, az észbeli
fölény dönt elsősorban, az egyesnek vagyoni felsőbbsége, származása, családi
hagyományai nagy részben elvesznek, míg a vidéken ezeknek van befolyása. Ε természetes
állapot az állam érdekében tiszteletbeli hivatalok által aknázandó ki, melyek
az önkormányzat éltető elemét képezik, s nélkülük az csakhamar a
hivatalvadászat színterévé lesz s a decentralizált bureaukratia szelleme fogja
átlengeni.
Az önkormányzat
alaptermészetének – mely a közterhek önkéntes viselésében áll – méltatása-végül
meggyőz bennünket, hogy megalkotása nem függ a törvényhozások és kormányok
liberalizmusától. Bármily nagy legyen liberalizmusunk, arra nem képes, hogy a
meg nem levő elemeket, melyek nélkül az önkormányzat fenn nem állhat,
megteremtse s ily esetben a legszabadelvűbb kormány is kénytelen a centralizációhoz
nyúlni, nem hatalmi törekvések, hanem a felelősségnél fogva, mely által az
államélet szükségletei gondjaira
bízvák.
Ezek után
áttérünk az egyes önkormányzatok ismertetésére.
Angol
önkormányzat. I.
Általános
jellemvonása.
Az angol
önkormányzatnak vagy 5 századon keresztül tartó egységes, összhangzó életében
nevezetes változások, sok részt éles ellentétek támadtak századunkban, a
társadalom átalakulása folytán.
Az angol
kormányzat mai nap újra és régire oszlik.
Ε kettészakadás e század negyedik tizedében vált bevégzett ténnyé.
A régi
selfgovernment királyi
kinevezésen alapuló ingyen
hivatalok, úgynevezett nobile officiumok által tartotta fenn magát, s a
központi kormány minden befolyása nélkül hajtotta végre a törvényt; az újban
választott képviselők és fizetett hivatalnokok, a központi kormány
beavatkozásával, intézik az adminisztrációt.
Ε két rendszer ma egymás mellett áll, a régi a grófságokban s egyrészt a
városokban, az új a községi élet terén bír uralommal.
A régi
selfgovernment az állampolgárnak nemcsak pénzét, hanem személyes szolgálatát,
folyton megújuló tevékenységét kívánja, az újabb megelégszik adójával, a polgár
személyes közreműködését választott képviselők pótolják s az önkormányzat csak
választásra hívja fel; de e csekély személyes részvét az államélet működésében
az újabb választási mód kényelmessége –gyűlés nélkül, szavazó cédulák átadása –
által, majdnem egészen megsemmisül.
Eltekintve eme
különbségektől, az angol önkormányzat az angol nép kisebb-nagyobb területekeni
tagosulata az ország törvényei nagy részének végrehajtásába; kiterjed
névszerint helyi és Miami ügyekre egyaránt, kezeli ugyanis a helyi gazdasági
érdekeket, a közigazgatást, a rendőrséget, magán- és büntető jogot a juryvel,
részt vesz az állami adók kezelésében, a katonai adminisztrációban és végül
nemzetőrsége által a honvédelemben.
Az angol
selfgovernment legfőkép az ingatlan birtokon, mint a helyi élet örök
változhatlan alapján nyugszik, a birtokos osztályból nyeri tevékeny tagjait, az
ingatlan birtokra vetett adók által fedezi szükségleteit.
Az ily alappal
bíró önkormányzat, de legkivált annak súlypontja a grófság, békebírói
intézményével, arisztokratikus jellegű.
Mindennek
dacára a nemzetnek nem egyes osztálya, minden osztály, azok számos tagja válik
közvetlenül tevékennyé a selfgovernment széles mezején.
Az államélet
funkciói magára a nemzetre szállnak át az önkormányzatban, különbözőleg
elosztva annak tagjai közt; e megosztás idézi elő az önkormányzat különféle
formáit, kategóriáit: a grófságot, a farát stb.
A
selfgovernment nem autonómiát, nem az államfelség szétdarabolását jelenti apró
részekre, mert a végrehajtó hatalom minden egyes tényezői fölött a
legszorosabban centralizált parlament és központi bíróság áll és a
selfgovernment tényleg nem más, mint a legrészletesebben alkotott
törvények megtestesítője,
Az angol nép,
főleg régi szabású selfgovernment-jében, függetlenül gyakorolja a végrehajtó
hatalmat; e függetlenség az angol alkotmány amaz elvén nyugszik, hogy Angliában
csak törvény által lehet kormányozni. Az angol nép csak törvényeit s nem
miniszterek rendeleteit hajtja végre, miután a laissez faire hazájában a
miniszternek rendelet-kibocsátási joga nincs; máskép áll a viszony az újabb
kormányzat terén, itt a miniszter rendeletei, felügyelési, ellenőrzési s
részben úgynevezett adminisztratív igazságszolgáltatási hatalma által nagyban
belenyúl az önkormányzati jogokba, ámbár intézkedéseinek törvényessége az
országos bíróságok ítéletének van alávetve. De a régi selfgovernment
függetlensége sem jelenti tán annak hatalmát, a törvény fölé emelkedhetni; a
kormány helyett az országos bíróságok gyakorolják irányában a felügyeletet és
őrködnek a törvény szentsége fölött, védik azt általánosságban, védik, ha az
egyes magát valamely helyhatóság által sértve érezve, annak eljárását
törvénytelennek találná.
Az önkormányzat
ily beillesztése által az állam szervezetébe vált lehetségessé függetlenségének
fentartása £s a pártkormány mellett a törvény sérthetlensége.
Az angol
selfgovernment függetlensége tehát nem a törvény elleni, hanem az azalatti
önállóságban áll; egész működése a legszorosabban meg van határozva a
törvényben, az önkormányzati adókat a
parlament engedélyezi s nem engedélyezett célokra, nem szabad adót kivetni, a
tisztviselők csak a törvényt hajtják végre, ellenkező esetben nem menti fel
őket a felelősség alól semmi önkormányzati test parancsa.
Az angol
alkotmányos élet fejlettsége, a felelősség megállapítása föl- és lefelé, a
törvény egyedüli uralma okozta, hogy az angol önkormányzati hatóságok nem kényszerültek
törvényvégrehajtó hivatásukat a törvényesség fölötti vitázással felcserélni,
mit, sajnos, a mi önkormányzatunk, alkotmányosságunk csekélyebb fejlettsége
mellett, tenni annyiszor kényszerülve volt.
Az angol
selfgovernment végül alapja az alkotmánynak, hozzáfűződik a parlament
szervezete, az állami egyenes adók az önkormányzati adókon alapszanak, mert
Angliában nincsenek adópótlékok (zuschlagok; centimes additionelsek), az
önkormányzati adók önállóak, sőt az állami egyenes adók is a községiek szerint
vettetnek ki, becslésük ezek alapján történik.
II. Az angol önkormányzat
formáiról.
Az angol
önkormányzat megértése a kontinensi vizsgálóra nézve azért oly nehéz, mert az
önkormányzatnak a kontinensen kifejlett formáit és megosztásait keresi az
angolban is. Nem az önkormányzat vezérelveit és jellemző vonásait, hanem a
formákat, melyek közt azok megjelennek, miután oly sajátszerűek és elütök a
kontinensiektől, ezeket nem képes az angol viszonyokat nem ismerő kellő
világosságban maga elé állítani.
Az önkormányzat
hazájában hatalmas autonómiája városokat, fejlett községi életet keres, pedig a
városok önkormányzati tekintetben fölöttébb alárendelt szerepet visznek,
hatáskörük szűk s a valódi élénk önkormányzati szellem bennök leginkább
hiányzik. A városok nagy
közgazdasági fontossággal bírnak nevezetes befolyásuk van a
törvényhozásra, de önkormányzati tekintetben igen másodrendű szerep jutott
nekik.
Községi élet,
olyan mint a kontinensen, az egyes helyi községekben, nem létezik, a helyi
község nem domborodik ki az önkormányzat külön formájává, helyét a fára
(egyházközség, parochia) foglalja el; ez veszi át a kontinensi helyi község
teendőit, a kapocs, mely a híveket egy közös egyházba gyűjti, erősebb levén
annál, mely őket a közös tartózkodási helyhez fűzi.
Ε mellett van az angol önkormányzatnak oly formája, mely hiányzik a
kontinensiben, ez a board, a közigazgatási község, mely több farát egyesít
magában egyes állami célok megvalósítására.
Nézzük e
formákat egyenként.
A grófság
(county) végrehajtója a törvényeknek bizonyos nagyobb területen, részint az
első és végső folyamodásban, részint mint a kebelében levő apróbb önkormányzati
testek ellenőrzője, másod folyamodásban. A grófság mai fontossága hajdani
szerepéhez mérve fölöttébb alászállt, benne van azonban sértetlenül fen-tartva
a régi selfgovernment jellemző vonása, az ingyen hivataloskodás; és ama
hatósága által, melyet a többi önkormányzati testek felett gyakorol, mint az
angol selfgovernment kiváló formája, máig megtartotta nagy jelentőségét.
A grófsággal egyenlő
szervezete van az úgynevezett counties corporatesnek, melyek a grófság
területén, de hatósága alól kivett városi területek s szűkebb jogkörük mellett
szabad királyi városainkhoz hasonlíthatók.
Következnek az
úgynevezett municipal boroughok (városok), ezek kezelik területükön a
rendőrséget, büntető bíróságot gyakorolnak, fogházat tartanak, adminisztrálják
a város vagyonát, gondoskodnak az utcák kövezéséről, tisztításáról,
világításáról, valamint a rakpartokról és csatornákról. E városok azonban már a
grófság hatósága alatt vannak és intézkedéseik ellen a grófsági gyűlésre
történik fölebbezés.
Az
önkormányzati formák legkisebbiké, a fára (parish, parochia) ellátja a templomi
szükségleteket, s az ínségügy adminisztrációja, az út, az egészségügy, a helyi
rendőrség általa kezeltetik.
Több farának
egyesítése, a törvény egyes tárgyakra vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtása,
szüli a közigazgatási községeket, a boardokat; ily tárgyak az út, az egészség,
az ínségügy.
Ε speciális községek, boardok iránt különös előszeretete mutatkozik mind
a törvényhozásnak, mind a közvéleménynek.
Az egyes helyi
község, amennyiben nagyobb terjedelménél fogva a városok sorába nem tartozik,
semmi önálló léttel nem bír az angol önkormányzatban, helyét a fára, a
közigazgatási község foglalja el, sőt a fára a városokban sem veszti el
önállóságát s teendőit nem adja át azoknak.
Ε formák kombinációja alkotja az angol önkormányzat vázát. Az életben e
formákat egymásba nőve találjuk s csakis az egyes részek egyéni létének
feltüntetése kívánta szétszedésüket.
A városoknak
fennebb ecsetelt szűkebb hatásköre eléggé jelezhette, hogy kell lenni más
tényezőknek, melyek területükön a törvényeket végrehajtják, így a városban
egészen független organizmusként jelenik meg a fára és a board s fontos teendőit,
nem mint a városnak alárendeltje, hanem mint e vagy amaz önálló fára vagy board
kezeli, ellenkezőleg a kontinenssel, hol mindez egy közös hatóság körébe
szokott tartozni.
A közigazgatási
ágak specializálása, noha vannak előnyei is, nem képezi épen az angol
önkormányzat fényoldalát, de mint
különös sajátsága kiemelendő.
III. A) A grófság (county).
A grófság
nagyobb terület, melyen a törvények végrehajtására a területen lakó birtokosok
közül bírósági jellegű hatóság alakíttatik a király által.
Ε hatóság majd szorosan bírói eljárást követ, ha magán- és személyi
jogokba avatkozik, mint polgári vagy büntető bíróság, majd ismét kevesebb
formalitás jellemzi működését, midőn a kontinensen az adminisztrációhoz
számított ügyeket intézi.
Angliában a bírói
és adminisztratív teendők teljesen össze vannak vegyülve, elintézésük ugyanazon
hatóság által történik, csak az eljárás mutat némi különbséget.
A grófság
alkotmányában az állam egysége s az egyének szabad, de szükség esetében
kényszerrel is kieszközölhető sorakozása az állam akaratának végrehajtására
összeműködik.
A király, ki a
végrehajtó hatalom forrásának tekintetik, e részben befolyását érvényesíti a
grófság tisztviselőinek kinevezése által, kiknek függetlensége, e kinevezés
dacára, eléggé meg van óva kedvező anyagi állásuk, ingyen hivataloskodásuk, s a
miniszterek rendeletkibocsátási jogának – legalább a régi selfgovernmentre
nézve – majdnem teljes hiánya által.[2]
A grófság lakói
királyi kinevezésen kívül az önkormányzatban az esküdtszék, a konstablerség, a
milícia (nemzetőrség) és a direkt adók becslése és kivetése által vesznek
részt.
Az angol
grófság nem bír képviseleti jelleggel, valóságos törvényszék, az egyes
tisztviselők bírák, kiknek intézkedése ellen a felsőbb bírósághoz, azaz a
grófság összes tisztviselőihez történik a fölebbezés.
Az évnegyedes
gyűlésekben, hol a grófság minden békebírája együtt van, vagy együtt lenni
gondoltatik, nem a grófság lakói képviseltetnek, az évnegyedes gyűlés valóságos
törvényszék, mely az ország törvényeit van hivatva megvalósítani a területen, a
hova kineveztetett.
A külön
határozó testülettel s e határozatokat végrehajtó tisztviselőséggel az angol
grófságban nem találkozunk, akik határoznak, tényleg adminisztrálnak is.
Sajátszerű ősi alakulások ezek, melyeket az új francia sablonokra húzni nem
lehet.
A grófság
hatósága békebírái által kiterjed a magán-, a büntető-, a rendőri
igazságszolgáltatásra, a grófsági nemzetőrségre, mint felsőbb fórum jelentkezik
a kebelében levő községekre, – az egyes békebírák hivatalból tagjai e községek
bizottságainak – részt vesz mint az egyén védője, a törvény őre az állami
igazgatás azon részeiben, melyek fizetéses, a miniszterek rendelkezésétől függő
hivatalnokok által kezeltetnek, szóval a grófság az állami végrehajtás minden
részében tevékeny szerepet visz.
A törvények
végrehajtásában való részvételéhez a szükséges eszközöket adók által szerzi be,
azokat a földbirtokra, az ingatlanokra vetvén ki.
A megadóztatást
a békebírák, mint a grófság legtekintélyesebb birtokosai gyakorolják, miben a
többiekre azáltal nincs veszély, mert e megadóztatást jog nem a békebírák
tetszésében, hanem a törvényben találja szabályozását, mely a birtok egyenlő
terheléséről gondoskodott.
A grófság
jogkörét közelebb meg fogja határozni a grófsági tisztviselők
hatalomkörének előadása.1
1 Angliában 40, Walesben 12
grófság van, az elsők átlagos területe 60 Π mértföld 450.000, utóbbiaké
30 D mértföld 84.000 lakossal Hajdan a grófságok hundredekre voltak osztva. IV.
György új felosztást létesített, az így keletkezett járások, divisions nevet
nyertek. A járásokban van 20.000 tithing, „helyi község, de ezek nem így
vesznek részt a grófsági szerkezetben, hanem fárákká alakulva, minő 10.477 találkozik.
a) A sherif.
Ama
nagyfontosságú jogoknál fogva, melyeket a sherif hajdan a grófságban gyakorolt,
melyeket azonban legnagyobb részt elvesztett, névleg mai nap is ő a grófság
első tisztviselője.
Hajdan mind
katonai, mind, más főleg kincstári ügyekben, ő volt a király helytartója, e
minősége különösen előtérbe lépett, midőn a békebírák választás s nem királyi
kinevezés alapján viselték tiszteiket, s innen van még mindig ama nagy külső
tekintély, melyben részesül.
A sherif a
titkos tanácsban a király által neveztetik ki; a lordkancellár s más
főméltóságok hármat kandidálnak, akik közül egyiknek nevét gombostűvel
megszúrja, ezáltal jelentvén ki választását, melynek azonban nem szükségkép
kell grófságbelire esni, mi szintén mutatja, hogy a sherif kiválólag a király
képviselője.
Kineveztetése
egy évre terjed, mely után 3 évig fel van mentve e tisztség viselésének
kötelessége alól; a kinevezést elfogadni kötelesség, mi a többi gróf sági
tisztségre nézve is áll.
A sherifnek
teendői kezelésére van under-sherifje, ezt ő nevezi ki s felelős
érette. A jelesebb ügyvédek szoktak e hivatalra kiszemeltetni, melynek terheit
örömest viselik, mert tekintélyüket nagyon emeli, ámbár anyagi haszonnal nem
jár, némely jelentéktelen sportulákat kivéve. Van a sherifnek Londonban egy
deputy-sherif-je, ki a kancelláriától s az országos bíróságoktól átveszi az
iratokat s levelez velők; továbbá a járásokban vannak megbízottjai,
baillif-jei, kiket a deputy-scheriffel együtt saját költségén tart.
A sherif
nevezetesebb teendői a következők: elnököl a parlamenti választásoknál,
valamint a coronerek és grófsági erdőmesterekén, összeállítja a juryt az utazó
bírák assiseseinél, végrehajtja az országos bíróságok ítéleteit, beszedi a
büntető törvényszékek által
kivetett
bírságokat, elnyomja a zendüléseket
s egyáltalán őre a fiscus
érdekeinek.
Újabban a
bagatelle pörökben elveszte jelentőségét, ezeket is a békebírák vonván
hatóságuk körébe; ma a sherif leginkább mint választott, vagy delegált bíró bír
fontossággal; ezenkívül a gróf sági börtön alája van rendelve s a parliament
által a kisajátítással szokott megbízatni, hol juryvel kell eljárnia.
A sherif
hivatalos kiadásain kívül főleg reprezentacionális költségei által vétetik
fölöttébb igénybe; vannak grófságok, hol évi hivataloskodása 2000 fontjába
kerül. Reprezentacionális költségei nagyban emlékeztetnek főispánjaink
instellációi és táblai számláira; a sherif azonban összes kiadásait teljesen
sajátjából viseli.
b) A lord helytartó (Lord lieutenant).
Míg a sherif a
polgári és főleg fiskális érdekekben, a lord helytartó katonai dolgokban
képviselője a királynak. Ugyanis a sherifnek hajdan katonai dolgokra is
kiterjedő jogköre már a Tudorok óta külön személyre, a lord helytartóra
szállott.
A lord
lieutenantnak van deputy-lieutenantja, ki a nemzetőrségnél működik, ennek,
valamint a nemzetőrség tisztjeinek, kinevezése tőle függ.
Ő egyszersmind
békebíró is, még pedig azok elseje, mint ilyen elnököl üléseiken.
Ő a grófság
levéltárnoka, s a grófság főjegyzőjét (clerk of the peace)1 a belső
adminisztráció e fontos egyéniségét, mondhatni lelkét, ő nevezi ki.
Ε jelentékeny jogok a lord lieutenantot a grófság első tisztviselőjévé
teszik.
1 A főjegyzőnek (clerk of the
peace) Angliában ma is oly állása van, mint hajdan a mi főjegyzőinknek, midőn a
tisztikar tagjai nem voltak; ő sem tagja a tisztikarnak, szegődségi viszonyban
van, önálló hatáskörrel nem bír, csak a lord helytartó megbízásából működik,
ámbár valósággal gyakran az egész ügyvezetés kezében van; a legjobb ügyvédek
közül szokott kiszemeltetni s nagy fizetéssel bír.
c) A coroner.
A grófság
egyedüli tisztviselője, ki tisztét választás és nem királyi kinevezés által
nyeri, a coroner. Minden grófságban több coroner van, hajdan a grófság összes
szabad birtokosainak együttes gyűlésében választattak, most járásonként.
Tiszte a
rendkívüli és börtönben előfordult haláleseteket jury segélyével megvizsgálni
és ha ez valakit gyanúsnak talál, ellene a bűnvádi keresetet megindítani.
Hasonlókép jár el tűzeseteknél, házak szétrombolásánál, hajótöréseknél, hol
megállapítja történt-e ilyen vagy sem, s kié a hajó; osztozik a békebírákkal
felségsértés esetében az elfogatási parancs kibocsátásának jogában, neki
küldetnek az országos bíróságok ítéletei végrehajtásra, ha a sherif
részrehajlásától lehetne tartani, ő ad értesítést a polgári létszám kezelőinek,
ő felel biztosító társaságok kérdéseire egyes halálesetekben, amidőn azonban
orvost vesz segítségül
Fizetése neki
sincs, de tett költségei megtéríttetnek.
d) A békebírák.
a)
Az egyes békebírák.
Az angol önkormányzat
legnevezetesebb részét a békebírói institúció képezi. A nemzet fölfogása,
mellyel a selgovernment-ről évszázadokon át bírt s nagyrészt máig megtartott, a
békebírákban jut legpregnánsabb kifejezésre.
A hazafiúi
érzés, az állami lét öntudata nemcsak vért kíván a polgártól, hanem életerős
fejlődés mellett ettől várja és nyeri a béke folyamában is mindama
szolgálatokat, melyek századunknak többnyire túlcentralizált államaiban a
főkormány rendeleteitől függő, általa fizetett hivatalnokok teljesítenek. Angliában
a végrehajtás nagy része a békebírák kezeiben van, legalább nincs
ága a végrehajtásnak és pedig nemcsak a helyi, hanem az állam egész
financiális és katonai igazgatásában is, melyre a békebíráknak befolyása ne
volna.
A békebírák a
törvények iránti tisztelet, a haza iránt érzett kötelességeknél fogva
adóztatják meg magukat a törvényeknek grófságukban való végre- hajtására és
folytonos, személyes szolgálataik által biztosítják a törvények megvalósulását,
mind magukra, mind a grófságbeliekre. Bennük maradt fenn legtisztábban,
sértetlenül az angol selfgovernment két legfőbb elve: az ingyen hivataloskodás
és önmegadóztatás a törvények végrehajtására. Innét a nagy fontosság, a
tekintély, mellyel a békebíró intézmény bír, s mely azt századokon át oly tiszteltté
teve.
Az angol gentry[3]
a békebíróságot a legjobb politikai iskolának s viselését a legnagyobb
tisztségnek tartja. Királyi hercegek, lordok, az ország legfőbb méltóságai
viselik e tisztséget s nélküle a grófság területén nem képzelhetni politikai
befolyást.
A grófság egész
alkotmánya a békebírákban sarkallik s, mint Dupont-White mondja, bennök olvad
fel.
A békebírák
meglehetős discretionárius hatalommal bírnak, de az angol gentryben folyton élő
élénk jogérzet, kötelességeinek tudata, megóvta a végrehajtás e kezelőit minden
túlkapásoktól s a pártszenvedély, az önérdek nem zavarta meg az
igazságszolgáltatás vagy adminisztráció összhangját; de meg másrészt a
törvények úgy körülírták a békebírák hatáskörét, s az egyén jogainak
érvényesítését nem tételezték föl soha fensőbb, nem bírói hatóságok
beleegyezésétől, hogy ez intézmény mint a közjó előmozdítója, hordozója áll a
közvélemény előtt.
A békebírás
nagyon számosak, 1853 és 1856-ban 18.300-ra emelkedett számuk. Egy-egy
grófságban van 100-300; 2000 léleknél valamivel többre esik egy békebíró.
Hatalmukat,
megbízatásukat a királytól veszik, ki őket a lord kancellár ellenjegyzése
mellett nevezi ki.
Két fő
osztályra szakadnak, aktív szolgálatban levők és tiszteletbeliekre; a kinevezés
által mindenki csak tiszteletbeli békebíróvá lesz, aktív működhetésre külön
rendeletet kell kinyerni és egy régibb békebíró kezébe esküt tenni. A 18.300
békebíró közül 10.000-en felül nem állnak aktív szolgálatban.
Az aktív
szolgálatban levők ismét egyszerűek vagy úgynevezett quorumok,[4]
utóbbiak bírói képzettséggel bírnak, míg az előbbiek csak adminisztratív
működéssel bízatnak meg; ma rendszerint mindenki quorumnak neveztetik ki.
A békebírák
továbbá vagy fizetéstelenek vagy fizetésesek, az előbbi eset az általános, az
utóbbi csak kivétel és a városi békebíráknál fordul elő az 1835-i városi reform
óta. A városi békebírák ugyanis vagy hozzátartoznak a grófságiakhoz, vagy külön
kerületet képeznek és ekkor a város county jellegével bír.
Az angol
önkormányzat főképen a földbirtokon alapszik s ha ez elv a városi szerkezetben
nem bír is többé uralommal, a county-ban sértetlenül fennáll. Az angol felfogás
azon jogokért és előnyökért, amelyeket a földbirtok nyújt, kötelességeket ró
hasznainak élvezőjére. Ez a gentry hivataloskodásának alapja, ebből foly a
kinevezés elfogadásának kötelezettsége. A gentry hivataloskodásának alapja és
lehetősége e mellett részint a kifejlett bérrendszeren, részint az örökösödési
törvényeken alapszik, elvül lévén elfogadva, hogy olyanok neveztetnek ki
tisztviselőkké, kik maguk nem kezelik jószágaikat, hanem részint bérbe adják,
részint mint utóbb szülöttek az osztatlan jószágot kezelő első szülöttől
bizonyos évdíjat húznak, vagy mint papok a plébánia földei
után élnek élethossziglan.[5]
A békebírák mai
kvalifikációja, mellyel hogy csakugyan bír, minden békebíró megesküszik, vagy
100 font örök birtok utáni jövedelem, vagy várandóság 300 font dologi
életjáradékra. Ehhez hasonlónak vétetik hason jövedelmet hozó élethossziglani
birtok, 21 éves bérlet vagy magas országos méltóság.
A békebírói
intézmény mindenesetre arisztokratikus, de Angliában az arisztokráciának más
értelme van, mint Európában s nálunk Magyarországban. Az angol arisztokrácia
soha sem feledé, hogy nagy jogokkal nagy kötelességek járnak. A mi arisztokráciánk,
főleg a XVIII. század eleje óta csak jogokban s nem egyszersmind
kötelességekben kereste s vélte feltalálni természetének fő jellemvonását; sőt
éppen a haza szükségleteinek fedezésétől teljesen mentnek lenni, a hazáért
semmit nem tenni s emellett a legkizárólagosabb hatalmat gyakorolni: lett
elvévé alkotmányos fejlődésünk nagy
hátrányára.
A mondott
kvalifikáció alapján kinevezett békebírák nem önnevükben, nem a grófság
nevében, hanem mint a király megbízottjai működnek. Angol felfogás szerint a
király a nemzet első tisztviselője (magistrat); minden más tisztviselő az ő
megbízása folytán viseli hivatalát, ő az ország főbírája, minden törvényszéknél
jelen lenni gondoltatik, így a békebírák rendeleteiben is, melyek bírói
határozat jellegével bírnak.
A békebírák
ennélfogva nem a grófságtól veszik parancsaikat, hanem a királytól rájuk
ruházott törvényhatóságnál fogva végzik teendőiket. Nincs az az értelme a
grófság évnegyedes gyűléseinek, minővel például a mi megyei közgyűléseink
bírnak, ez évnegyedes gyűlések legnagyobb részt felsőbb folyamodású
adminisztratív fórumok, hova az egyes béke-bírák eljárása ellen történik
felebbezés.
A békebírák
egyenként és pedig mind bűnvádilag, mind magán jogilag felelősek, nem függnek
mástól, mint a törvényektől s az országos bíróságoktól, melyek hatóságaik alól
egyes eseteket elvonhatnak, vagy nekik bizonyos teendők felvételét
megparancsolhatják.
Eljárásuk
törvényessége fölött a hatóságuk alá tartozó esetekben kételyek támadván, azok
fölött nem a miniszter, hanem szintén az országos bíróság dönt.
Kineveztetésük
nem tart élethossziglan, a király halálával magától megszűnik és rossz,
ügyetlen kezelés esetében bármikor visszavonható.
Az egyes
békebírák a legheterogenebb tárgyakkal foglalkoznak, a rendőrség minden ágát őt
kezelik, eljárnak bűnvizsgálati ügyekben, van fenyítő hatalmuk kihágások és
kisebb bűntények eseteiben, némely, főleg apróbb magánjogi esetek eléjük
tartoznak, hivatásuk azonban nem a francia békebíróé; felügyeletük alatt állnak
a községek s azok adói, nevezetes részük van az állami adók
adminisztrációjában, a milícia szervezésénél és az állandó katonaságnál.
Rendőri
tekintetben a békebírák részint fenyítő, részint adminisztratív rendőrséget
gyakorolnak.
Rendőri fenyítő
hatalmuk különösen fontos az iparrendőrség mezején, fenyítéket szabnak ki
köz-erkölcsiségi, közbiztossági, közegészségi tekintetből káros cselekedetekre,
az ünnepek megsértőire, szitkozódókra, hazárd játékosokra, állatkínzókra,
hanyag kéményseprőkre, kóbor koldusok és csavargókra s joguk van kezességet
követelni gyanús emberektől.
Az egész
adminisztratív rendőrség kezükben van, az ipar, a vízi és száraz közlekedési
eszközök, kikötők, mezei gazdaság, halászat, vadászat rendőrsége és
közigazgatása általuk kezeltetik. (
Ők ügyelnek a
himlőoltásra, a mértékekre és súlyokra, vágószékek és más, a szomszédokra
alkalmatlan, mesterségekre. Ellenőrzik a színházakat, engedélyeket adnak
nyilvános felolvasások tartására, eljárnak sajtóvétségek eseteiben a tettes
kinyomozására szükséges rendőri
teendőkben.
ítélnek kisebb
bűntények eseteiben jury nélkül, de a törvényben szigorúan meghatározott
eljárás szerint, mint bűnvádi bírák; ily bűntények: a megtámadások, kisebb
lopások, gonosz szándékú kártételek, 15–16 éven aluliak bűntényei. De
büntetéseik 3 hónál vagy 5 fontnál többre nem terjedhetnek.
Közbelépnek
zendüléseknél, tiltott összejöveteleknél. Ilyenkor, valamint tettenkapás esetén
más bűntényeknél is, elfogatási parancsot is adhatnak ki.
Magánjogi
tekintetben következő főbb esetek tartoznak illetőségük körébe.
Birtokháborítások
eseteiben visszahelyezik az előbbi birtokost, sőt juryvel a birtok-jogot is
megállapítják, ítélnek a személyszállítás, a cseléd és ura, a napszámos és a
gazda, a gyáros és a munkás, a matróz és a kapitány, a bérlő és bérbeadó közti
vitákban 20 fontig, végül a papi tizedek és a segélyző egyletek vitáiban.
A fogyasztási
adó, vámok és illetékek körüli áthágások és sikkasztásoknál, ha ezek csak
elkobzást és bírságokat, bűnvádi eljárást azonban nem vonnak maguk után,
hasonlóan ők illetékesek.
Fontos
hivatásuk van a községi ügyekre, főleg a községi adókra nézve.
Valahányszor
ugyanis a fárák vagy az egyes boardok illető közegei a községi adókat kivetik,
kötelesek azokat a járásbeli békebírák kettejének bemutatni s csakis ezek
jóváhagyása után lehet az adót behajtani. Az ily községi adók a fennforgó
szükséglet szerint az osztályok különbsége nélkül vettetnek ki a
földbirtokra, a békebírák
itt tehát arra
ügyelnek birtokaránylag történt-e a kiírás.
Adó-leszállításérti
folyamodványok szintén két békebíróhoz intéztetnek, kik azokat egyszerű
végzéssel döntik el, valamint az adó-végrehajtásokat is, mert Angliában
kétségtelen adóhátralékok is csak békebírói határozattal hajthatók be.
Az adó
aránytalan kivetése elleni felszólamlások már nem egyes békebírák elé
tartoznak, ezek fölött a járási ülésben több békebíró határoz, szintúgy nem
tartozik hozzájuk, de ez csak az újabban életbeléptetett ínségügyi
adminisztráció óta[6] az
ínségbiztosok számadásainak megvizsgálása. Hajdan az ínségbiztosok, kik a többi
községi teendőket is kezelték, s a békebírák által neveztettek ki, nem a
községnek feleltek, melyre adót vetettek, hanem a békebíráknak, a községügy
reformja által minden megváltozott, a községnek van választási joga és az
illetp tisztviselők a megadóztatott érdeklettek választottainak kötelesek
számolni.
A békebírák
azonban ma is hivatalból tagjai az egyes közigazgatási községek
bizottságainak,, van joguk bizonyos esetekben kiutasítási rendeleteket
bocsátani ki egyes ínségesekre és szükség esetében segélyt utalványozhatnak.
Mind az
egyenes, mind a közvetett állami adók beszedésénél és becslésénél fontos
szerepük van a békebíráknak.
Az angol állami
adóhivatalnokok teendői ugyanis e téren szigorúan körvonalozvák, se a
minisztérium, se a pénzügyi
hatóságoknak ezenkívül semmi
intézkedési joga nincsen, és az adótörvények tettleges végrehajtása,
főleg az egyenes adók tekintetében, a birtokos osztály és a békebírák kezében
van, a pénzügyi hivatalnokok inkább ellenőrzési, mint önálló intézkedési joggal
bírnak.
Az állami
hivatalnokok és az Önkormányzati tisztviselők összműködését, miután nagyon
bonyolult, csak legfőbb vonásaiban fogjuk ismertetni.
A törvényhozás
kinevez a grófságokban és városokban a földbirtokosok közül a földadóra egy
adóbizottságot, melynek a békebírák hivatalból tagjai, ezen bizottságok teszik
kinevezett becsüseikkel[7]
a becslést s szedik be az általuk kinevezett adószedőkkel a földadókat, amely
iránt tett felszólamlások fölött a békebírák ítélnek a kisebb
gyűléseken.
Ε bizottság választja azután kebeléből vagy mások közül, határozott
cenzus szerint, a jövedelmi adóra vonatkozó bizottságot az előbbihez hasonló
jogkörrel. Hasonlag alakítja a telekadóra kinevezett bizottság az assessed
taxes-re, mely lakházak és luxus-tárgyak után fizettetik.
Az e bizottság
által kinevezett adószedők szolgáltatják át az állami adószedőnek a behajtott
adókat, fennmaradván mindig az állami adószedőnek ellenőrzési joga.
A közvetett
adók tekintetében már sokkal nagyobb befolyása van» az állami adószedőknek, e
részben a fő adóhivatal Londonban a kontinentális adminisztratív
igazságszolgáltatás bizonyos nemét gyakorolja, mindig fenn lévén azonban tartva
a magán-pör útja.
A békebírák a
vámok körüli viták és felszólamlások eseteiben, mint elővizsgálati bírók
működnek. Határoznak, szabad-e a
vámhivataloknak valakinél nyomozást
kezdeni, ha az illető a hivatalnok alapos gyanúját erre kétségbe vonná, további
bűnvádi eljárást maguk után nem vonó vámkihágások eseteiben.
Hasonlag ítélnek
a fogyasztási adó miatt teendő házmotozásoknál, s túlterheltetés miatt hozzájuk
történik fölszólamlás.
A bélyeg- és
postailleték áthágásai is eléjök tartoznak.
A militia
szervezéséhez szükségelt adóménnyiségek kivetésére, a militiai rendőrség gyakorlására
s egyáltalán annak egész adminisztrációjára nagy befolyással vannak, mivel a
militia parancsnoka, a tisztek kinevezője a lord lieutenant, békebíró és az
általa kinevezett deputy-lieutenantok 5/6-od része
békebíró.
Az állandó
katonaság elszállásolása, a szükséges előfogatok beszerzése, a toborzási
jegyzőkönyv fölvétele, meghatalmazás az illető katonai személyeknek szökevények
üldözésére: a békebírák által történik, ezenkívül fenyítő rendőri hatalmuk
éppúgy kiterjed a katonákra, mint a magánszemélyekre.
így szövődik be
az önkormányzat az állami végrehajtás minden részébe s mindenütt mint az egyéni
szabadság védője lép föl az állami adminisztráció netáni visszaélései ellen. Az
önkormányzat eme részvétének méltatása nélkül, mellyel az állami végrehajtás
életfolyamában önálló tényezőként működik, s ha különben ki nem emeltetik, hogy
minden eljárásban csakis a törvénynek van, s az uralkodó kormány rendeletének
majdnem éppen nincs alávetve, a grófsági önkormányzat való képe
nem áll előttünk.
β) Α békebírák ülései.
A békebírák
háromféle ülésben működnek együtt a kis gyűlésekben (petty sessions), a
kerületi gyűlésekben (special sessions), végre az évnegyedes
közgyűlésekben (general quarter
sessions).
Ha fontosabb,
főleg jogi kérdések merülnek föl, két békebíró
ül össze kis
gyűlésbe és egyhangúlag határoz, adminisztratív ügyekben ily kis
gyűlések nem okvetlen szükségesek, de szokásosak.
A kerületi
gyűlések a kerületbeli békebírákból alakulnak. Tartásuk napja a törvény által
határoztatik meg, összehivatnak vagy két békebíró vagy a levéltárnok által. Nem
lévén a grófságnak ily gyűlések tartására különös épületei, magánosok házában
folynak le.
Ε gyűlések elé tartoznak a fárák és boardok ügyei, névszerint az ínség-,
az út-ügy, a községi jury-listák összeállítása, a bűnvádi nyomozások
költségeinek ellenőrzése, e gyűlések intézik el a községi adók körül támasztott
felszólamlásokat, kinevezik a rendes és rendkívüli rendőröket (constables,
special constables), a mértékre és súlyra ügyelőket. Itt adatnak iparüzletekre,
különösen italmérésre, színházakra, játékasztalokra, nyilvános politikai
vitákra, olvasótermekre, vadkereskedésre az engedélyek.
A lelencházak
nem lévén népszerűek, a törvénytelen gyermekek az ínségi kerületeknek esnek
terhére, melyek törvény által jogosítvák ily gyermekek részére tejpénzt
követelni. Ily tejpénz a kerületi ülések által ítéltetik meg.
A közgyűlések
rendes évnegyediek (general quarter session) vagy általán közgyűlések, melyek
szükség esetében rendkívülileg is összehivatnak. Ε gyűlések egyesítik az összes
békebírákat, azok kivételével, kik valamely kerületi ülésben részt vettek, ha
ennek határozata ellen felfolyamodás történik, – és a grófság többi
tisztviselőit, mint a sherif és under-sherifet, a coronnereket, a constableseket,
a börtönfelügyelőt, a kis és nagy juryt. Összehívatnak a sherif által. Az elnök
a gyűlések által választatik, kinek nincs döntő szava és szavazat-egyenlőség
esetében az ügy elnapoltatik.
Az ily
közgyűlésekben a békebírák a jury segélyével ítélnek bűntények fölött, melyek
főbenjáró, élethossziglani
deportációt, vagy egyáltalán súlyos büntetést nem vonnak maguk után, meglévén e részben a
királyi bűnfenyítő törvényszékeknek joga, ily ügyeket maguk elé vonni.
A közgyűlés
kezeli a grófság vagyonát, mely a főjegyzőre van írva, ki azután a közgyűlés
határozata folytán szerződéseket, tulajdon-átruházásokat visz véghez.
A közgyűlés
veti ki a grófsági adót a grófság törvénykezési és policiális kiadásainak
fedezésére, a grófsági börtön, fegyház és tébolydák fenntartására, a mérték és
súly adminisztrációjára, a grófsági fizetéses hivatalnokok, minő a főjegyző, az
egyes békebírák melletti jegyzők, a grófsági pénztárnak és a fizetéses
rendőrszemélyzet díjazására, végül a grófsági hidak építésére és jókarban
tartására.
A kivetés
nyilvánosan történik és felszólalási joga bármely adófizetőnek van a jelenlevők
közül, a határozás kizárólag a békebírákat illetvén. Az adókivetés nem
terjesztetik föl a kormánynak és megerősítésre nem szorul.
Itt történik a
grófságbeli fizetéses hivatalnokok, vagy mint magyar felfogás szerint régente
neveztettek, a szegődöttek kinevezése. A grófság járásainak átváltoztatása itt
határoztatik el.
A közgyűlések
állapítják meg az egyes policiális törvények módozatait, ezek erősítik meg a
takaréktárak, kölcsönsegélyző és más művészeti és tudomár nyos egyletek
alapszabályait, innét kezeltetik felsőbb hatóságilag a mérték- és súly-adminisztráció. Különös fontosságú engedélyek,
minők magántébolydák, lőporgyárak és tárakra, gyepmesterségre, az évnegyedes
gyűlés által adatnak.
Ezen ügyeken
kívül felsőbb folyamodásban ítél az egyes békebírák vagy kerületi ülések
határozatai fölött. Fölöttébb fontos hivatása az évnegyedes gyűlésnek a
községek és boardok ügyeit legfelsőbb folyamodásban intézni. Ezek közt
legnevezetesebbek az adófelszólamlások.
Az évnegyedes
gyűlések adminisztrálják néhány békebíróból álló bizottság által a grófság
fogházát. A bizottság tagjainak neve a belügyminiszternek fölterjesztendő. A
fogházak szervezetét a törvények határozzák meg, de az évnegyedes gyűlések a
belügyminiszter engedelmével megállapíthatják az egyes, közelebbi módozatokat
és változtatásokat is hozhatnak be. Szintígy kezelik a grófsági tébolydát.
A közgyűlések
elé hozott ügyek, kivéve ha mint első folyamodású büntetőbíróság ítélnek s
némely a törvényben különösen kivett eseteket, végérvényesen intéztetnek el,
fennmaradván mindig az országos bíróságok joga egyes eseteket maguk elé vonni.
Az angol önkormányzat függetlensége a gyűlések e végérvényes határozatában is nyilatkozik.
γ) A constablesek.
A
békebíróságban a nagyobb földbirtokos osztálynak, a constabularis intézményben
a kisebb birtoknak jutott a hivatás az állami rend fenntartására.
A rendőrség
ügye eddigelé kizárólag a községek és grófságok által láttatott el a központi
hatalom minden beavatkozása nélkül. A Victoria alatti törvények által a
rendőrség lényeges reformon ment keresztül.
A kontinentális
állapotok barátainak sikerült ezirányban az angol selfgovernment alapelvein
nevezetesebb rést törni, a rendőrség a belügyminiszter főfelügyelete és
regulativája alá helyeztetett és sok tekintetben kontinentális módra centralizáltatott.
A régibb angol
fölfogás szerint a constablesség éppoly tisztség volt a kisebb birtokosra, mint
a nagyobbra a békebíróság. Minden községi tag ingyen tartozott azt, legalább
egy évig, viselni, sőt tovább is, ha más alkalmas a községben nem találkozott.
A nemzet nagy
része soká ragaszkodott a constabularis intézmény ilyszerű természetéhez és
többféle kísérlet történt annak ily szellemű felelevenítésére.
De az intézmény
nem bírta a többi selfgovernmenti tisztségek erejét, elvállalása ugyan szigorú
kötelezettségű volt, de meg lévén engedve a helyettesítés, mit a békebíróság
soha meg nem tűrt, a hanyatlás lépésről-lépésre mindinkább mutatkozott.
A kontinentális
centralizáció barátainak megfeszített erőlködése, a fővárosi, már régebben
kontinentális chablon szerint organizált politiának fényes eredményei, s a
constabulary belső hiányai ez intézmény régi formájú fennmaradását lehetleníték
s egyúttal a nemzetet a fizetéses és sok részben centralizált rendőrséggel kibékítették.
A vidéki
gentry, a vidéki birtokos osztály, azok a cívis agricolák, kik nemcsak a
hazafiúi kötelességek parancsszavánál fogva, hanem mondhatni ősi passzióból
űzik az önkormányzatot, majdnem mint a róka-vadászatot (mert hát a fenntebb
említett bérrendszer az elsőszülöttségi és szabad végrendelkezési intézmények
következtében sok ember van Angliában, kinek semmi dolga, meglehetős pénze, s
az önkormányzatra elég ideje van); – ezek nagy része az új rendőri szervezetet
a régi angol szabadságon ütött résnek- tekinti és fél, hogy belőle az ország
alkotmányára nagy veszélyek
fognak háramlani.
Ε félelem, ez idegenkedés csak általánosságban van indokolva a nemzet egy
részének centralizálásra hajlandó kedve által, mert a constabulary terén a
centralizáció igen szerényen viselte magát és a selfgovernment, dacára, hogy a
miniszter fölügyelettel és regulativ hatalommal bír az egész rendőrség fölött,
a constablesek kinevezését, fizetését és a velük való rendelkezést nem ereszté
ki kezeiből.
Ügy látszik, a
kisbirtokos osztály közönye, gondatlansága volt a régi constabulary
megbukásának fő oka, ezt mutatja a fölelevenítésére irányzott
reformkísérletek sikertelensége.
A constablesek
most is a békebírák által neveztetnek ki és tétetnek le. ezektől veszik
utasításaikat, de nem tisztességből szolgálnak többé, hanem fizetésért, melyet
a grófságtól kapnak.
A
constableseket a békebírák saját felügyelőik által ellenőrzik, e felügyelők
neveit azonban kötelesek a
belügyminiszternek följelenteni.
A miniszter
felügyeletét 3 országos felügyelője által gyakorolja, rendeletei a constabulary
kezelésére, a constablesek fizetésére vonatkozhatnak, meglévén a békebíráknak e
rendeletek ellenében reprezentacio-nális joga.
A miniszter az
egyes constablesekkel nem rendelkezhetik, az ellenök támasztott panaszokkal el
nem intézheti, mert mindez a békebírák jogkörébe vág.
A constablesek
háromfélék: főconstables (high const.) kik a felügyeletet viszik az
alconstablesek (petty const.) fölött, végre rendkívüli
constablesek (special constables).
A petty
constables minden helyi községben vannak, a special constables akkor neveztetik
ki, ha egy kerületben öt, tekintélyes hájtulajdonos erősíti, hogy zavargástól,
nagyobb bűntényektől, vagy egyáltalán munkás és más mozgalmaktól lehet tartani.
Ε constablesek tartják fenn a rendet Angliában, a csőcselék nem a1
törvény iránti tiszteletből, hanem a békebírák diszkréciónárius büntető hatalma
miatt fél tőlük; az angol csőcselék nagy tisztelete a constables kis botja,
mint a törvény képviselője előtt, mondja Fischel, a kontinensi mesék közé való;
biz a a csőcselék csak a bottól fél, mert a kis bot az igaz rövid, de ólom van
a végén és ha nem is oly veszélyes, de éppoly érzékeny érintéseket tud adni,
mint a kontinensi rendőrség hosszú szablyái.
A grófságnak
eddig említett tisztviselőihez járulnak a fizetéses hivatalnokok, a jegyzők, és
pedig a grófsági főjegyző (clerk of the peace), a kerületi jegyzők (clerk to
justices) és az egyes békebírák jegyzői (clerk of magistrate), kik a
jegyzőkönyvek vitelével s az ügyek
formális oldalának kezelésével vannak megbízva, ez jogi
állásuk, de gyakran nem kis befolyásuk van a gentleman békebírák mellett az
ügyek anyagi eldöntésére.
IV. Β)
Α városi
szerkezet.
Angliában a
közszabadság egyarányosan fejlődött ki minden irányban. Földhöz kötött
jobbágyságnak már a XIII. század óta semmi nyoma, az embereket nem a szabadság
utáni vágy, hanem az ipari érdekek vonzották a városokba, hisz a szabadság meg
volt a falun úgy, mint a városban; ez az oka, hogy a városoknak nincs kiváló
önkormányzati fontossága, szemben a grófságival s valamint a falun a fára és a
közigazgatási községek formájával bír az önkormányzat, úgy metszik át az egyes
városokat is a fárák és a boardok s a tulajdonképeni városoknak nem sok
teendője marad.
Az ínségügy,
sőt sokhelyt az utcakövezés, világítás, a közegészség, építészet és rendőrség
ügye sem tartozik a város hatáskörébe, azt a városban létező fára, vagy board
látja el.
Angliában
1851-ben 580 városi hely volt. Három osztályra szakadnak: parlamentáris városok
(pari. borough) követküldés jogával, municipalitások (municipal borough)
municipális szerkezettel, végre az úgynevezett counties corporates, a
grófságihoz hasonló szerkezettel bírók. Vannak városok, melyek bírják a
képviseltetés jogát, de nincs városi szerkezetük, vannak városi szerkezettel
bírók, de parlamenti képviseltetés nélkül.
Önkormányzati
tekintetben a municipal boroughok és a counties
corporates érdemelnek
figyelmet.
A counties
corporates-ek különös állása egy városi sherif és coroner választásában és
városi nemzetőrségben mutatkozik; mert a békebíróság és különös büntető hatóság
más városokban is be van hozva és ez
nem egyedül a counties corporates-eknek privilégiuma, máskülönben szervezetük a
többi városokétól nem különbözik.
A municipal
városok önállóan kezelik vagyonukat, eladás, elzálogosítás vagy 31 évet
meghaladó bérbeadás esetében a szándékolt ügylet a pénzügyminisztériumnak
fölterjesztendő, a fölterjesztés nyilvános helyen közmegtekintésre kiteendő és
a polgárok jogosítottak ahhoz megjegyzéseiket csatolni.
A város,
amennyiben vagyona nem elégséges, városi adó kivetésére van jogosítva.
A városok
kezelik az adminisztratív és fenyítő policiát, a bűnvádi elővizsgálatot, a
börtönöket és tébolydákat, sok város a büntető igazságszolgáltatást és más
közigazgatási teendőket; a városok polgára bíráskodása az újabb kerületi
bíróságok felállítása által nagyobbrészt megszűnt.
A város
hatóságát képviselete, tanácsa, polgármestere és békebírái által gyakorolja.
Városi
polgárjoggal bír az 1855-i reform óta, ki 3 év óta állandóan a város területén
lakik, 21 éves, a városi és ínségadót fizeti, és mindazok, kik a fentebb
említett reform előtt születésüknél fogva polgárjoggal bírtak, habár az újabb
törvény követelményeivel nem bírnak.
A képviselet, a
tanács és a polgármester: a polgárság választása, a békebírák itt is a király
kinevezése által nyerik hatóságukat. Se a polgármester, se a képviselők, se a
tanácsnokok (aldermen) nem húznak fizetést.
A képviselet
(common council) a polgárság által választatik, minden évben 1/3
részük új választás alá esett.
Ők választják
maguk közül a tanácsnokokat (aldermen) 1/3 arányban, 6
évre.
Városi
képviselőnek választathatik, ki 4000-5000 ftnyi vagyonnal bír vagy 150 fttal
van az ínségadóra bejegyezve és városi polgár; nagyobb városokban a census
nagyobb.
A polgármester
(mayor) a képviselők által saját kebelükből választatik évenként; mellette nagy
jelentőséggel bír a közigazgatás folytonosságára a fizetéses városi főjegyző.
A képviselet és
tanács között nincs azon szigorúan megkülönböztett viszony mint sok
németországi városban, s a mi városainkban, a tanácsnokok nem foglalkoznak
kizárólag a tényleges adminisztrációval, állásuk hasonlít a régi német városok
tanácsnokaiéhoz, vagy még a mai schleswigiekéhez.
A polgármester
elnöke a képviseletnek és vezetője az összes adminisztrációnak.
A képviselet,
melyhez a tanácsnokok mindig hozzá számíttatnak, a város financiáit és az adminisztratív
policiát kezeli, választja a polgármestert és a tanácsnokokat, kikből az
adminisztráció egyes ágaira bizottságokat, alakít, ebben és 6 évnyi
hivataloskodásukban fekszik az angol tanácsnokok különbözése az egyszerű
képviselőktől; továbbá kinevezi a városi fizetéses hivatalnokokat, kiveti a
városi adót, határoz a város vagyona fölött,
a fentebbi megszorítással.
Az
adminisztratív policiára egy bizottságot küld ki kebeléből, mely azután a
fizetéses constables-eket kinevezi.
A városi
képviselet a hatáskörébe eső tárgyak iránt statútumait 2/3-ad
szótöbbséggel alkotja; érvényük csak 4 hó múlva kezdődik, ez idő alatt joga van
a királynak azokat megsemmisíteni.
A városi
fenyítő rendőri és bűnvizsgáló hatóságát különös, a király által kinevezett
békebírói testület gyakorolja. A folyó évi és a múlt évi polgármester ex officio tagjai
e testületnek. A városi békebírák kvalifikációja különbözik a
grófságbeliekétől, amennyiben földbirtokhoz nincs kötve, leginkább gyárosok,
nagykereskedők és orvosok közül szemeltetnek ki.
Adómegszavazási joggal
nem bírnak a
városi békebírák, mint a grófságiak, ezt a képviselet gyakorolja, a
börtönök szintén a képviselőktől függnek gazdasági tekintetben, a börtöni és
tébolydai tisztviselők azonban általok neveztetnek ki és tőlük kapják
utasításaikat; az ipari engedélyeket ők adják, ők nevezik ki a mérték- és
súly-felügyelőket éppúgy mint a grófságban.
Újabban
fizetéses békebírák is alkalmaztattak több nagy városban.
Felebbvitele a
városi békebíráktól a grófsági évnegyedes gyűlésekre történik.
A grófsági
békebíráknak az évnegyedes gyűlésekben gyakorolt büntető hatalma a városokban
egy, a király által kinevezett, fizetéses békebíróra, recorderre száll, ki azt
szintén juryvel gyakorolja.
A recordernek
büntető bíráskodásán kívül semmi más hatóságot nem szabad a városban
gyakorolnia, a városi adó-reklamációk azonban, ahol recorder van, ehhez mennek,
másutt a grófsági évnegyedes gyűlésekhez.\
Az angol
városok, mint az itt adott rövid vázlatból is látszik, távol sem bírnak a mi
városaink egységes, az élet minden viszonyait magában központosító létével.
Sajátságos alakulások ezek s csak a fára és a boardok nyomatékos föllépése
által érthetők.
V.
C) A fára (parish, parochia).
Az angol
önkormányzatnak nevezetes részét képezi a fára, mindama nagy kötelességeknél
fogva, melyeket betölt, mind sajátságos vallási állása miatt, miben az angol
önkormányzatnak – összhangzólag az angol állami viszonyokkal – eggyel több
külön-szerűsége van a kontinensi viszonyokkal szemben.
Sokakat
meglepett a fára jogainak meglehetős szűk köre s a vállaira nehezedő terhek
nagysága; de az angol önkormányzat egyik formájánál sem tévesztendő szem elől,
hogy az önkormányzat terheket jelent, melyeket az érdekeltek azért viselnek
önként, mert tudják, hogy érdekeik inkább biztosítva vannak így, mintha a
terheket mások levennék vállaikról, s hordoznák helyettük. A hazát nemcsak
pénzzel, Öntevékenységgel is kell szolgálni, ezt tartották igen soká az
angolok, jóllehet újabban az „I pay my man”-féle gondolkodásmód nem kis
mértékben csinált proselytákat.
A fára
mindenkor saját templommal és lelkésszel bíró községet jelentett. A fára
önkormányzati tekintetben eleve egyedül az egyház anyagi szükségletének
fedezésével foglalkozott, erre nézve az adómegajánlás mondhatni souverain
jogával bírt; a fára adóját ugyanis nem határozza meg, mint a többi commu-nalis
adókat a statute law, ez tisztán a fárabeliek akaratától függ és statútumok –
bye laws – által szabályoztatik; külső kényszernek, adójára vonatkozólag, a
fára nincsen alávetve, s csakis az egyházi hatóságok excommunicatiója
rettentheti vissza annak megtagadásától.
A fára
gyűlésének (vestry) tagjai az összes fárabeli birtokosok és lakók common law
szerint. Az újabb törvényhozás osztályozott szavazatot hozott be, 6 szavazatnál azonban többet nem enged senkinek.
Minden farában
van két templomatya, kik közül az egyiket a lelkész, a másikat a vestry nevezi
ki. Ezek kezelik a templomadót.
Az így alakult,
egyházközség soká azonos volt a világi helyi községgel, az államegyházhoz nem
tartozók nyilt sérelmére. Az angol nép konzervatív szelleme soká fenntartotta a
fára azonosságát a világi községgel s egy anglikán fára, melynek tagjai a
világi farához képest kisebbségben voltak, adókat vetett ki a világi fára nem
anglikán többségére. Baintree farának ilyféle esete szükségessé tette e viszony
rendezését és 1855 óta csak a fára tagjainak többsége által ajánltathatik meg
az egyházi adó, úgyhogy ma már 5000
farában nem vettethetik ki, ennyi helyen többségben lévén a katholikusok,
disszidensek, zsidók.
A fára azonban
az idők folyamában világi terhekkel rakatott meg és a törvényhozás a farát a
helyi községnél sokkal szilárdabb kapcsolatnak tekintvén, eredeti jelentésével
ellenkező teendőkkel bízta meg. A templomatyák már hivatalból ínségügyi
felügyelők, van politiális, a constablesekkel. konkurráló hatóságuk, ők
szolgáltatják át a fára járulékát a gróf sági adóhoz, ámbár ez újabb törvények
folytán a közigazgatási, községek bizottsága által is történhetik. Ők vetik ki
az ínségfelügyelőkkel az ínségadót az egyes farára.
Minden farában
van legalább egy petty constable, ki a rendőrséget kezeli, jóllehet állásának
természete egészen megváltozott, mióta fizetéses hivatalnokká lett. Ε constable a vestry jelöltjeiből neveztetik ki a
békebírák által.
A fára kezelte hajdan
teljes mértékben az ínségügyet, de a kezelésben előforduló hiányok, a
lehetlenség a szegényeknek faraként elegendő munkát adni, az ínségügynek
nagyobb községek általi kezelését tette szükségessé.
A fára ma
önállóan kezeli vagyonát, megválasztja a még mindig tisztességből szolgáló
fárabeli ínségfelügyelőket, kik az ínségadó fáránkénti kivetése- és
beszedésében fáradoznak. A fárák választják az útfelügyelőket, s bizonyos
nagyobb útadó csak a fárabeliek 4/5-öd részének
beleegyezésével vettethetik ki; az útfelügyelők a farának számolnak. A
hatáskörükbe tartozó ügyekre nézve statutarius joggal bírnak, intézkedéseik
ellen az évnegyedes gyűlésekre történhetik felebbvitel.
Ujabban a
közigazgatási községek fejlődése által a fárák sokat vesztettek jelentőségükből,
az Önkormányzati tevékenység jelentékeny része ezekre szállt, de a fára nem
veszett ki az önkormányzat kategóriáiból, sőt még mindig elmondhatni, hogy az
angol selfgovernment hatalmas épülete a fárákra, mint alapokra nehezedik.
Az önkormányzat
eddig tárgyalt alakjai nagy tért foglalnak el, vannak azonban hatalmas rések,
melyek csak a közigazgatási községek, az új selfgovernment eme kedvenc s nagy
fontosságú alakjainak föllépése által töltetnek be.
VI. D) A közigazgatási
községek. (Boardok.)
A közig, községek
képezik az angol önkormányzati láncolatnak utolsó szemeit, bennük már az újabb
selfgovernment elvei. jutnak diadalra. Választott és fizetett tisztviselők, a
központi hatóságok egyenes befolyása alatt egészen kontinentális módon kezelik
itt az ügyeket.
A közigazgatási
községek közt legnevezetesebb az ínségüggyel foglalkozó, úgynevezett
ínség-unió. A communalis adóknak az ínségadó az alapja, ennélfogva
mindenekelőtt az ínség-uniók előadása látszik tanácsosnak.
Ez ínség-uniók
a király által kinevezett központi ínségügyi hatóság alá helyezvék. Ε hatóság
rendeleteket bocsáthat ki az ínség-uniók boardjaihoz, ellenőrzi működésüket
kerületi ellenőrei által, ítél felszólamlások fölött a boardok határozatai
ellen, s amiben a centralisztikus irány nagyon mutatkozik, ez bocsátja el a
fizetéses ínségügyi tisztviselőket. Rendeleteinek törvényessége az országos bíróság(ok)
előtt mégvitatható, s ha ez ellene nyilatkozik, azonnal hatályon kívül lép az
egész országban, ugyancsak az ínségügyi adminisztráció bármely kérdését a
törvényesség szempontjából e főbíróság elé vihetni, mind e hivatkozásoknak
csakis a leteendő kaució gördített akadályt útjába. Ε központi ínséghatóság
alakította meg az ínség-boardokat, kivévén az ínségügyet a fárák egyedüli
gondoskodása alól és a boardokat kényszerítőleg, a fárák szabad hozzájárulása
nélkül, szervezvén.
Minden fára
legalább egy képviselőt választ a boardba, a választóképesség 6 osztályba
soroztatott, ki az ínségadóra 50 font földjövedelemmel van bejegyezve, már bír
szavazattal, e kvalifikáció emelkedése szaporítja a szavazatokat, 6-nál többel
senki sem bírhat.
A választás
azonban nem történik a fára vagy az unió választóképes tagjainak gyűlésében,
hanem a következő módon. Az ínség-unió jegyzője megküldi a választóknak a
választhatók névsorát, minden választó fárabelijeiből bizonyos számú képviselőt
jelölhet ki és azok nevét írásban megküldi a jegyzőnek; ha az így kijelöltek
száma nem haladja meg a választandók számát, akkor az ínség-bizottság meg van
alakítva, ha igen, a jegyző az így kijelöltek névsorát egy cédulán megküldi a
választóknak, s a választás azáltal történik még, hogy a választó oda írja
nevét az egyes jelölt mellé, kinek szavát adni akarja s a cédulát átadja az
unió jegyzője által hozzá küldött hivatalnoknak. Be lévén szedve a cédulák, a
jegyző megállapítja a többséget s a választottak neveit közli azután az egyes
fárákkal.
Ez eljárás,
mondja Gneist, nyilván arra szolgál, hogy a községi tagok közt a tanácskozást,,
kölcsönös felvilágosítást, eleven községi életet megszüntesse, és ezt
tökéletesen el is érte.
Szenvedő
választási képességet unióbeli képviselőségre 40 fontnyi földjövedelem
biztosít, a választás elfogadása azonban nem kötelesség.
Bizonyos számú
fárák így választott képviselőiből és a kerületi békebírákból áll az unió
bizottsága, mely maga választja elnökét és kinevezi fizetéses hivatalnokait.
Hatáskörébe tartozik a segélyért benyújtott folyamodványok fölötti határozás, a
dolgozóház vezetése, s a szükségelt adó
meghatározása.
Az egyes fárák
maguk viselik ínségeseik tartási költségeit, ezenkívül hozzájárulnak, a
központi ínséghivatal által szabályozott arány szerint, a közös dolgozóházak,
egyes fárákhoz nem tartozó ínségesek tartásához, s az unióbeli
hivatalnokok fizetéséhez.
Az ínségadót
fáránként a fárabeli ínségfelügyelők vetik ki és szedik be. Évenként új becslés
történik. Angliában nincs adókataszter, az állami adó is ily fárabeli becslések
alapján vettetik ki. Az ínségfelügyelők mellé az unió bizottsága évenként egy
becslő küldöttséget rendel, mely őket az adóköteles tárgyak becslésénél
ellenőrzi, az adóösszeg végleges megállapítása a békebírák által történik.
A csatornák,
pincelakások, vágóhidak, szappanfőzések, utcatisztítás és kövezésre, vízművek
felállítására, temetők elhelyezésére 1848-ban törvény alkottatott, mely
egészségügyi boardok (local boards of health)
alakítását rendeli el ezen célokra.
Városokban
jobbára a polgármester a képviselettel kezeli e boardok ügyét, de külön boardok
is alakíttatnak e célra a központi egészségügyi hivatal által.
A cselekvő
választóképesség ily boardokban ugyanaz, míg az ínségügyiben a boardba
megválasztandó képviselők száma a központi hivatal által határoztatik meg.
Megválasztható, aki az illető kerületben lakik s az ínségadóra 30 font
telekjövedelemmel van bejegyezve, vagy 150 font ingó vagyonnal bír. A választás
e boardokba is az ínséguniók választási módja szerint történik.
A boardok évi
rendes közgyűlésük és havi üléseikben intézik a működésük körébe tartozó
ügyeket, megválasztják fizetéses hivatalnokaikat, satutumokat alkotnak, melyek
a belügyminiszter megerősítésére szorulnak.
Egyes, főleg
magánjogokba vágó intézkedéseik, részint a békebírák, részint országos
bíróságok ítéleteinek vannak alávetve; nagy a központi igazságügyi hivatal
adminisztratív beavatkozása az egyes hivatalnokok elbocsátására,
kölcsönök felvételére, a teendőépítkezések megbírálására;
előforduló esetekben a tényálladékot a kormány biztosa állapítja meg.
A board egyes
intézkedéseiben szükségelt költségek nagysága ellen a központi hivatalhoz
írhatni fel, szintígy ez határoz, ha valaki kétségbevonja, hogy telkének
különös hasznára van valamely intézkedés és hogy ezért nagyobb adó lenne rá
rovandó; a számvevői ellenőrködést a központi hivatal által fizetett ellenőr
gyakorolja.
A board a
kerületében fekvő ingatlanokra adót vet ki, elvül állván, hogy amely arányban
hasznos valamely ingatlanra a board intézkedése, azon mértékben adóztatandó
meg. A szántóföldek és effélék kisebb adónak vannak alávetve, mint az épületek.
Az adó az ínségadóhoz pótlékként járul. A reklamációk, a fentebbi
megszorítással, a békebíráknál intéztetnek el.
Ezen boardok
inkább csak nagyobb városokban létesültek, és céljuk elérésére vidéken és
kisebb helyeken ínség- és útfelügyelők bízattak meg. Azonban 1858 óta e részben
is változás történt és e boardok mindenütt felállíttathatnak az érdekeltek
többségének 2/3 szavazata által. A miniszterek előbb
említett hatósága teljesen felin van tartva és elmondhatni, hogy a boardok
minden nevezetes ténye a miniszter megerősítésére szorul.
A fárák az utak
kezelésére a békebírák által évnegyedes gyűléseiken kerületi boardokká
alakíttatnak. Minden fára egy útfelügyelőt választ legalább. Ez nem húz
fizetést. A választási képesség megegyezik az ínségunióbelivel. Az
útfelügyelőkből alakul az útboard, melynek a békebírák ex officio tagjai. A
board évenként rendesen 4 gyűlést tart s ott határoz a teendő intézkedések
fölött, megállapítja az útadót az ínségadó mintájára; a tényleges kivitel s a
technikus munkálatok fizetett hivatalnokok és szakértők kezében vannak.
Az egyes fárák
kötelesek saját utaik költségeit fedezni, s a board közös költségeihez, melyek
a hivatalnokok közös fizetéseire igényeltetnek, szükségletük aránya szerint
járulnak, s amennyiben a rendesnél nagyobb összeg kívántatnék, azt az
útfelügyelők csak a fárabeli adófizetők 4/5-ének
beleegyezésével vethetik ki.
Az útboardok
teljesen a békebírák alatt állanak és a belügyminiszternek nincs e részben
semmi befolyása, csakis az évi kimutatások fölterjesztését követelheti. A
békebírák kényszeríthetik az útfelügyelőket az utak jókarban tartására, ha azok
netán elhanyagoltatnának, sőt meg is büntethetik. Az útadó miatti
felszólamlások az évnegyedes gyűlések elé tartoznak.
A műutak
(chaussée) magántársulatok által tartatnak fenn. Speciális akták határozzák meg
ily társaságok alakulását, az egyes tagokon kívül, kik a szükséges pénzeket
adják a társulat céljaira, a békebírák ily műútbizottságoknak is hivatalból
tagjai lévén.
A szükséges
költségek nem adók, hanem az illető vállalkozók által teremtetnek elő, kiknek
ezért törvényesen meghatározott vámszedési joguk van; csak kis részben
kötelezvék a fárák a költségekhez járulni.
Ezzel bezáródik
az angol önkormányzat messze elágazó rendszere. Nagyszerűsége jobban előtűnik,
ha az önkormányzati adókat és a velük foglalkozó tisztviselők számát itt végül felsoroljuk.
1860-ban így
állottak az önkormányzati adók:
Ínségadó (név
alatt többféle
grófsági és
községi célra) 77,159.480 frt
Városi adó 3,119.530
„
Templom
adó
2,335.600 „
Útadó
20,247.970 „
102,862.580 frt
Ehhez más, itt nem érintett communális
adókat, kikötő-illetékeket, mint vámokat hozzá adva, Gneist szerint az összes
önkormányzati adók tettek 148 millió 551.220 frtot.
A központi
inséghivatalnak 1843. évi jelentése 54 osztályt mutat fel az önkormányzati
hivatalnokok közt, kiknek száma 180.000-re emelkedik. Van 9000 békebíró, 86
grófsági jegyző, van 1600 főconstables, 86 kerületi adószedő, 177 polgármester,
1080 aldermen, 3240 képviselő, 177 városi jegyző, 177 adószedő, 131 számvevő,
21.620 templomatya, 29.232 ínségfelügyelo, 17.716 ínségunióbeli képviselő, 5270
fizetéses ínségfelügyelő, 1259 mérnök és becsüs, 271 fizetéses adószedő, 479
fizetéses számvevő, 14.616 útfelügyelő., 20.000 constables.
Francia önkormányzat.
I. Általános jellemvonása.
Mig az
angolszász és germán fajban az egyéni szabadság és önállóság érzete túlnyomó s
az államalakulás annak határozott kinyomatával bír: a francia faj az egység s
egyenlőség elvére építette államszervezetét. Az angolnak, vagy amerikainak
büszkesége, mellyel egyéni szabadságát, polgári jogait említi, a franciánál
a „grandé nation”-ra való hivatkozássá változik, s a nemzeti egység mellett az
egyén teljesen elvész.
Általánosság
jellemzi a francia szellemét, gondolata nemcsak felöleli, hanem mondhatni
eltörli a részleteket; egységre, egyformaságra tör mindenben, elegyenget
mindent, a tételes törvény privilégiumait éppúgy, mint a természet
különszerűségeit.
Eljutva a
nemzeti és állami egység eszméjéhez s a Rousseau-féle „volonte generale”
magasságáig, az önkormányzat, helyi, egyéni természetével nem illett
eszmemenetébe.
Szellemének
másik tulajdonsága a helyesnek felismert eszmék megvalósításában
következetessége; ha a francia forradalom eszméi nagyok, nem kevéssé bámulandó
a következetesség, mellyel azokat megvalósítani törekedett.
Ε következetessége nem ismer akadályokat, előtte meg kell hajolni
mindennek. így volt állami teóriájával is. Az egységes francia népnek egy
akarata van – volonte generale –, tette is csak egy lehet tehát; ennélfogva az
összes végrehajtásnak a központi kormánytól kell függni, az összes adminisztráció
a központi kormány megbízottjai által látandó, el, éppúgy a szigorúan állami,
mint az összes helyi, községi és kerületi ügyekben, mert az utóbbiak is, midőn
saját körükben működnek, közhatóságképen szerepelnek az egyén irányában, ezt
pedig csak az állam gyakorolhatja.
Ily felfogás
kizár minden önkormányzatot, s ebben kisebb-nagyobb kivétellel osztoztak az
egymásután uralomra jutott pártok, teóriájukat az élet támogatta, a viszonyok
mondhatni igényeltek, mert az adminisztráció központias szervezetében rejlő
időleges nagy hatalom nélkül egyik sem tarthatta volna fenn magát.
A végrehajtó
hatalom iránt uralgó e nézlet-mód következtében széles Franciaország egész
területén közhatósági tény, akár állami, akár községi vagy megyei ügyekben, más
által véghez nem vitethetik, mint a központi kormány megbízottjától, s
jellemző, hogy a francia nyelv szóval sem bír az önkormányzat kifejezésére.
Ha azonban a
tulajdonképeni adminisztráció csak a központi kormány megbízottjainak kezében
van, az egyén, a nép befolyása, amennyiben a helyi ügyek igazgatását illeti,
teljességgel mellőzhető nem volt; hisz az állami hivatalos állami ügyekben sem
képesek nélkülözni az érdekeltek közrehatását, s enquệte-k, tanácsok
alakjában vonják őket maguk köré, annál kevésbé volt ez lehetséges bizonyos
község vagy megye saját helyi ügyeiben; e szükség tartja fenn a francia
önkormányzatot, bár gondolhatólag szűk hatáskörrel.
Főjellemvonása
a francia önkormányzatnak, hogy csak határozhat, de végre nem hajthat; elkezdve
a legfőbb départementi hivatalnoktól a legkisebb község csőszéig, direkte vagy
inderekte mind a központból nyerik hatóságukat s midőn az önkormányzati testek
határozatait hajtják is végre, mint állami tisztviselők működnek.
Az
önkormányzati testek határozatai csak némely esetekben döntők, a legtöbben
megerősítendők, majd meg csak vélemény jellegével bírnak. (Le conseil decide, le
conseil délibére, le conseil donne avis.)
A francia
önkormányzat ily gyenge és tehetetlen szervezetével nagyon csekély oltalmat
nyújt az egyén szabadságának; önálló, kifejlett léttel nem is bír, mert
tisztviselői nincsenek, mondhatni nem egyéb, mint az állami hivatal, kiegészítő
része. Hozzávéve ehhez az adminisztráció hatalmát, mely kivonva magát a polgári
bíróságok illetősége alól, magába zárt, független testet képez és mint a
közérdek képviselője a híres jurisdiction contentieuse által a magán jogában
sértettnek is csak adminisztratív úton enged orvoslást: a francia polgár egész
gyámoltalanságában áll előttünk odavetve
az adminisztráció önkényének.
II. A
francia önkormányzat formái.
Háromféle
önkormányzati formával bír Franciaország ú. m. a megye, (département), a
kerület (arron-dissement) és a község (commune).
a) A megye. (Departement.)
Minden megyében
a megyefőnök mellett a megyei lakosság képviselésére megyei tanács (conseil
general) választatik. A köztársaság első felében e tanács tagjai is a
központból neveztettek ki, azonban 1800-ban a választási elv jut érvényre, s az
ez évi törvény – az 1833-ki és 1852-iki módosításokkal – határozza meg a tanács
szervezetét.
Általános
szavazat által alakíttatik; minden kerület egy tanácsost választ, kiknek száma
3-nál többre nem rúghat. A választás érvénye 9 évre terjed. A tanács évenkénti
gyűléseinek idejét a törvény meghatározza, de ekkor is a megyefőnök által hívandó
össze, e nélkül nincs jogában összegyűlni.
A megyei tanács
hatásköre szigorúan körvonalozva van a törvényben, melyet az legpontosabban
megfigyelni tartozik, különösen tiltva van a tanácsnak hirdetményeket,
felszólításokat intézni a megye lakosságához, más megyével levelezni, mindez a
megyefőnök, a préfetnek levén dolga.
Hatásköréből a
következőket emeljük ki. Ide tartozik elsősorban a törvényhozás által a megyére
kivetett adók kivetése, e részben döntő határozattal bír; a a repártizálást
kerületenként eszközli és a felszólamlásokat is elintézi legvégső
folyamodásban, csakis formális törvénysértés esetében lévén, a statustanácsnak
megsemmisítési joga.
Továbbá illeti
a megyei utak osztályozása, újak tervezése, s a létezők administrátiójának
vezetése, hasonlólag más megyei közmunkák tervelése és a rájuk adandó consessio
megadása; határozás a megye részvéte fölött az állammal vagy a községekkel
közös közmunkák költségeiben; a megye közgazdasági érdekeiben való intézkedés,
azok emelése, minden esetekben oda gondolva majd a császár, majd a miniszter
vagy préfet megerősítését az ügyek változó fontossága szerint.
A megye
vagyonát a tanács szintén jóváhagyás mellett kezeli, és pedig nemcsak
elidegenítések, hosszabb bérbeadások, hanem a rájuk vonatkozó perindítás s az
administratioban való változtatások esetében
is.
A megyei budget
a préfet által terjeszttetik elő, a tanács jóváhagyása után az még a császáréra
szorul. Két főrészre oszlik, egyik a föltétlen szükséges, a másik a fakultatív
költségekből áll, előbbieket okvetlen meg kell szavazni a tanácsnak, különben a
préfet igtatja a budgetbe. Az elsők sorába tartoznak a megyében létező hivatali
épületek, a rendőrségi laktanyák, az igazságszolgáltatás administrativ
költségei, választási és jury-listák s másnemű nyomtatványok, továbbá egy
részben a polgári létszám, lelencek s tébolyodottak tartásának költségei, a
megyei levéltár és megyei utak fentartásának s a toloncozásnak költségei;
azonkívül a megye hozzájárul az elemi oktatás és a vicinális utak költségeihez,
amennyiben azokat a községek fedezni nem bírják, végül a megye budgetjét
terhelik a megyei mezőgazdasági tanács, elemi tanfelügyelőség, s a cataster. –
A facultativ költségek a megyei közgazdasági célokra rendelvék s ezekre nézve,
amennyiben a törvényes mértéket meg nem haladják, a kormány nincs jogosítva
módosításokat tenni, vagy el kell azokat fogadni vagy elvetnie.
Fedezésül a
megyei vagyon jövedelmei, milyennel minden megye bír és a megyei adók
kínálkoznak.
A törvényhozás
megállapított bizonyos pótadó százalékot (centimes additioneles) a direkt
adókhoz az első osztályú szükségletekre, ez adóból fedezi ezeket a megyei
tanács s amennyiben elégséges nem volna, az ily esetekre alakított állami
alaphoz kell fordulni; ez állami alap erős centralistikus szervezés kifolyása,
állami adókból alakulván teljesen közönyösek kényszerülnek egy őket nem érdeklő
ügy „támogatására.
Hasonlólag
léteznek pótadók a fakultatív költségekre a
szokásos vagy rendkívüli szükséglethez aránylag.
Vannak végül
esetek, midőn a megyei tanács pusztán véleményt ad, így az administrativ
területek megváltoztatása, több községet érdeklő közmunkák fölosztása, vásárok
állítása vagy megszüntetése iránt.
b) A kerület.
(Arrondissement.)
Fölöttébb
jelentéktelen önkormányzati test a kerület. Képviseltetik a kerületi tanács
(conseil darron-dissement) által, mely 11 tagból áll, 6 évre választatik s a
conseil general mintájára az al-préfet mellé helyezve. Egyedüli fontossága a
kerületre kivetett adók községenkénti felosztásában áll, s e részben a francia közigazgatási
írók dicsérőleg említik működésének eredményeit az állandó cataster hiányainak
enyhítésében.
Ezenkívül
véleményez a kerületi ügyekben s a kerület szükségleteit az al-préfet által a
préfet elé terjeszti.
c) Község. (Commune.)
A francia
községek szervezetüket és önállóságukat illetőleg osztoznak az előbbi formák
sorsában, csak gyűléseik vannak, tisztviselőjük* nincs, a községi
adminisztráció a kormány által kinevezett polgármester (maire) kezében
összpontosul.
Amily gyönge
azonban a francia községek önkormányzati oldala, époly érdekesek azoknak
vagyon-viszonyai; önálló, sajátságos rendezéssel találkozunk itt, mely noha, kapcsolatban
az európai községi viszonyokkal, velük közös alapon nyugszik, mégis egyéni,
különös alakulást mutat.
A francia községek,
mint erkölcsi személyek tetemes vagyonnal bírnak, e vagyon nem képezi a községi
tagok köztulajdonát, hanem a községnek, mint erkölcsi egyénnek tulajdonában
áll. Ε községi vagyon a községi tagoknak adatik ki bizonyos évi járandóságért
haszon-élvezetre, minden községi tag, ki fekvőséggel, házzal bír, igényt
tarthat egy részletre (lot), a tagok közti minél egyenlőbb fölosztás
(allotissement) a községtanács feladata. A használat tartama néhány év, mely
után új fölosztás következik és 30 évig, az 1852-iki dekrétum szerint csak az
esetben van jogosítva a községtanács haszonélvezetbe adni, ha különben
vállalkozó nem találkozik, előbb örökletes vagy élethossziglani átengedések
is divatozván.
A francia
jogélet emez alakulását nem bánták a 89-iki és későbbi reformok, nem lévén ok
annak megszüntetésére s így abban a francia történelem egy darabja teljes
épségben jött át az új államalakulásba, mely különben a történelmi múlt abszolút
negációja volt, az újabb törvényhozás is a községi vagyon ilyetén képződését
óvja, sőt minden fölosztási hajlamoknak ellene van.
Eme községi
vagyon mellett létezik azután a községi és szomszéd községekben való legeltetés
joga (vaine pature, parcours), elsőnél fogva aratás és kaszálás után szabad a
községi rétekre és tarlókra, a másodiknál fogva a szomszéd községben
legeltetni, mindenkor azonban csak a saját gazdaságához tartozó, nem
kereskedési célból tartott marhákat, e joggal szemben minden tulajdonos
bekerítheti vagy fölárkolhatja tagját, miáltal maga szintén lemond a viszonyos
legeltetésről.
A községeknek a
királyi regálét képező erdőkben, ha saját erdőik elégtelenek, különböző
használati jogaik (droit dusage) voltak s vannak u. m. épületfa (marronage),
tűzifa (affonage), száraz galyszedés, erdőkben való legeltetés (pacage) és
makkoltatás (glanage) eme jogokat az egyesek külön gyakorolhatják, de a község
mint egész is részesül ily használati jogokban. Ε jogosítványok mellett van a
községeknek saját erdejük (bois de commune), mely szintén feloszthatlan s a
vágásokra nézve közigazgatási felügyelet alatt áll.
Noha a községi
javak és jogosítványok az 1791-iki, 1827-iki és 1852-iki törvények által újabb
szabályozást nyertek, sok részben a coumtesek (régi szokás) befolyása rájuk
épen maradt.
A községi élet
alapját képező eme viszonyok után nézzük
annak önkormányzati szervezetét, mindenekelőtt megjegyezvén, hogy a városi és falusi községek
közti különbséget a forradalom elsöpörte,
A községi
képviselet vagy tanács (conseil communal) általános szavazatjog alapján
alakíttatik, tagjainak száma a kis községekben 10, a 30.000 lakón felüliekben
36.
A községi
képviselet évenkint négyszer gyűl össze; egy-egy gyűlés tíz napnál tovább nem
tarthat, a meghatározott időn kívül csak a préfet engedelmével jöhet össze.
Elnöke a polgármester (maire), jegyzőjét maga választja, ülései titkosak.
A községi
képviselet önállólag, felsőbb megerősítés nélkül határoz a községi javak
kezelése, azok 18 évet meg nem haladó bérbeadása, a községi vagyon mikénti
élvezése iránt.
Határozatai
minden más ügyben felsőbb hatósági megerősítésre szorulnak.
A községi
budgetet a maire terjeszti elő s a képviselet hagyja jóvá, de csak felsőbb
megerősítés után válik érvényessé. Szintén két részre oszlik: köteles és
fakultatív tételekre.
Köteles
tételei: községi épületek, temetők,1 népszámlálás, polgári létszám,
nyomtatványok költségei, az alsóbb községi hivatalnokok fizetései, lelencek,
elmekórosak tartása, egyházi épületek, elemi oktatás s a helyi nemzetőrség
költségei, aránylagos részvét az ipar és mezőgazdasági kamrák költségeiben, s
végül a községi (vicinális) utak építése, jókarban tartása.
A község
akaratától függők a többi községi érdekű kiadások, mint világítás, kövezés,
öntözés, építkezések, közmunkák, jótékony intézetek s effélék; ezekre nézve a
képviselet határozatán kívül a legtöbb adót fizetők hozzájárulása is
igényeltetvén.
A fedezetet
képezik a községi jövedelmek, különféle illetékek, helypénzek, vámok és pótadók
az ingatlanok és ipar adójához, továbbá a községi fogyasztási adók ú. n.
octroik, az utóbbiakat a községek maguk kezelik, mi a kisebbeken a
nyers jövedelmet erősen emészti. Az octroik nagyon kedveltek
a francia községekben, a községi adók 3/4-ede belőlük
kerül ki, egészen ellenkezőleg a csatornántúli önkormányzati állapotokkal, hol
azoknak – Londont kivéve– semmi nyoma sincs. A községi direkt adók beszedése,
amíg azok 30.000 frankot meg nem háládnak, az állami adóhivatal által
eszközöltetik, magasabb összegekre nézve a préfet nevez ki községi adószedőt a
képviselet által kandidáltakból.
A policia nem
tartozik a községek hatáskörébe, ezt a maire kezeli egyedül.
A fentebbiekben
a községek hatásköre lehető röviden körvonalozva van, a határozásnál nem terjed
az tovább, a tényleges igazgatás a kormány által kinevezett maire kezében van,
ő alatta állnak az alsórendű hivatalnokok s a szolgaszemélyzet; mindnyájat a
préfet nevezi ki, még csőszeit, erdőkerülőit, rendőreit is külről kapja a
francia község. A maire állami hivatalnok, mint a kormány megbízottja működik, annak
képviselőjeként viszi a község ügyeit; ő gyakorolja az első felügyeletet a
község képviselőtestülete fölött s ellenök mint állami hatóság lép fel.
Bármily
önállótlanok azonban a francia
községek jelen szervezetükben, voltak még szomorúbb napjaik is; a forradalom
alatt, a direktórium és I. Napoleon korában még jobban a centralizáció karjaiba
kerültek, utóbbi még a képviselettől is megfosztotta őket.
Spanyol önkormányzat.
A hajdan oly
nagy municipiális és tartományi önállóságnak örvendő Spanyolhon, a francia
dinasztia és francia szellem befolyása alatt, a mai nap az adminisztratív
centralizációnak nagyon hasonló képét mutatja, mint aminővel az eredeti
hazájában bír.
A mostani
állapot, mely az 1843-iki szervezés eredménye, nem tekinthető normálisnak, a
sok viszály után végre uralomra vergődött, abszolút hajlamú dinasztia állásának
fentartására gyakorolt oly centralisztikus befolyást a közigazgatás
rendezésére, s az 1812-iki és 1823-iki törvényeket egészen más szellem lengi
át, mint az 1843-ikit, miért is a spanyol önkormányzat legáltalánosabb
vázlatában sem hagyandók tekinteten kívül az előbbi rendezések, jóllehet a
francia befolyás ezekben is érezhető, hisz a mozgalomban, melynek e törvények
létüket köszönik, a francia forradalmi eszméknek nagy befolyása volt.
Egy francia
közigazgatási író, a francia és spanyol önkormányzati viszonyokat párhuzamba
téve, nem különbözésük, sőt épen feltűnő hasonlóságuk által vallja magát
meglepetve; a fentebb idézett törvények tanulmányozása nagyon is meggyőz ez
állítás igazságáról, minélfogva előadásunkban a legrövidebbek lehetünk.
Spanyolország
önkormányzata megyéket (provincia) és községeket (pueblos) ismer.
A megye
hatáskörébe az 1812-iki törvények ép úgy, mint az 1843-ikiak csak a helyi
ügyeket sorozzák, s azt a megye lakossága a francia dépratement conseil
generáljának mintájára megyei bizottság által tanács és határozat alakjában
gyakorolja, a kivitel a megyefőt (gefe superior) illetvén, ki mint az állami
adminisztrációnak a megyében feje, a központból neveztetik ki.
A megyei
bizottság hatáskörébe majd ugyanaz tartozik, mi a francia départementébe, u. m.
adórepartírozás, megyei közmunkák létesítése, a megye gazdasági érdekeinek
emelése, a tanügyre befolyás, a községek fölötti felügyelet; adót pótlékul
nemcsak a direkt, hanem az indirekt állami adókhoz is vethet ki mindenikhez 1/10
arányban.
Nevezetes
különbség állott azonban be az 1843-iki törvény által politikai tekintetben. Az
1812-iki alkotmány a megyei bizottságoknak megadja a jogot, felügyelni, vajjon
megtartatnak-e a törvények a megyében? nem fordulnak-e elő visszaélések az
állampénzek hovafordításában? minden esetekben kötelességükké tétetvén, arról a
cortesnek jelentést tenni; ezenkívül az 1812-iki alkotmány felruházta a
megyéket a petíciónálás és inicitativa jogával. Az 1843-iki törvény elvette
tőlük e jogokat és egyenlővé tette őket a francia (département gyűléseivel.
Minden
községnek (pueblos) van választott képviselete (ayuntamiento), polgármestere
(alcade) és tanácsnokai (regidor) az 1812. és 1823-iki törvények szerint; az
1843-iki törvény már a királynak vagy a kisebb helyeken a megyefőnek tartja
fenn a polgármesterek és helyetteseik (tenintes de alcade) kinevezését.
A képviselőség,
az alcadi, a tanácsnoki tiszt nagyobbára ingyenes s a választás vissza nem utasítható,
ennek következtében a szolgálati időtartam rövid, a 25-iki törvények az
alcadokét egy, a tanácsnokokét két, a 45-iak két és négy évre határozták, a
tisztüket letevők egy szolgálati idő alatt mentességgel bírván.
A képviseletek
csekély számúak. Madridban 46 tagot számlál. Hatáskörükbe tartozik a helyi
rendészet is, holott Franciaországban az kizárólag a maire reszortjába
tartozik, ennek lévén joga „ordonnances et réglements de police”-t kiadni, mire
a spanyol ayóntamientók is felhatalmazvák; szintúgy a képviseletek nevezik ki
az alsóbbrendű hivatalnokokat.
A 43-iki
rendezés szerint a képviselet ülései titkosak; szigorúan meg van tiltva
politikai tárgyakat tanácskozása körébe vonni, s arra nézve petíciókat beadni,
mire előbb jogosítva volt.
A községi szükségletek
fedezésére az állami adók ¼-éig terjedhető községi adók szolgálnak. Különösen virágzanak az octroik, a
fogyasztási, használati és termelési szerek számtalan neme esik alájok.
A harmadik
latin faj, az olasz az 1865. előtti önkormányzata a francia és spanyolhoz
nagyon hasonló rendezést mutat; csakhogy départementjaiban a belga provinciális
szervezés nyomait észlelhetni és a községek bizonyos nagyobb önállósággal
bírnak, az újabb 1865-iki legge comunalét minden igyekvésünk mellett sem
szerezhetvén meg, átmegyünk a belga önkormányzat ismertetésére.
Belga önkormányzat.
I. Általános jellemvonás.
Anglia ősi
arisztokratikus alapú self governmentje mint unicum áll a maga nemében, formái
szépek, de speciális állami és társadalmi, másutt nem létező tényezők kifolyása
lévén, Csakis egyes irányelvei rejtenek magukban általános érvényű
tanulságokat.
Belgium
alkotmánya az újabb államalakulás teremtménye, a történeti múlt fölötte
alárendelt szerepet játszik benne az újkori államtheoriákhoz képest, s minden
részét az állampolgárság elve hatja át a történeti múlt helyett, melynek
Angliában oly nagy a hatalma.
Éppen eme
körülmény fölöttébb érdekessé teszi Belgium önkormányzati viszonyait, aki
azonban a belga alkotmányossággal arányos önkormányzatra vél találni
Belgiumban, némi csalódással végzendi e részben tanulmányait.
„A belga
önkormányzati szabadság azon időszaka, hogy Dumortierrel szóljunk, midőn a
belga városok pompás épületeiket emelték, ama csatornák készültek, melyek
Belgiumot minden oldalról szeldelik, ez időszak bizonyára nem ma van.”
A belga
önkormányzat nem áll arányban az alkotmány többi részeivel, s habár nagy
haladást mutat a szomszéd rokon nemzetéhez, a vizsgáló nagyon igaznak találja
Marichal szavait: „Jóllehet községi törvényünk felvilágosodott s
szabadságszerető emberek műve és nagyon széles alapon áll, mégis ép oly kétségtelen,
hogy fölöttébb telítve van az administrativ centralizáció eszméivel, melyeket őseink a francia uralom alatt
szívtak magukba.”
Az
adminisztratív centralizáció karjai ölelik át a belga önkormányzat nem nagyon
izmos testét s szabad mozgásában, lélekzetvételében gátul szolgálnak neki.
Vannak azonban
elvei és intézményei, melyekben az önkormányzati szabadság majd egyenes
támasszal bír, majd bennölj; a jövendő fejlődés csirája rejlik s az egészet
átlengő szellem mutatja, hogy itt más téren állunk, mint a contentieux
hazájában.
Ily
intézménynek tekinthetni a megyék állandó bizottságát (Deputation permanente),
mely által egyrészt a községek emancipálvák az állami adminisztráció tutelája
alól, másrésze pedig maguk a megyék puszta francia mintájú conseilek helyett,
fejlettebb önkormányzati testekké alakultak.
A belga
önkormányzat tárgyát a helyi érdekű ügyek képezik, van ugyan némi befolyásuk az
államiakra is, ez azonban elég alárendelt.
Az alkotmány
31. cikkelye kimondja, hogy a községi és megyei ügyek ezek gyűlései által
intéztessenek, adóik csak általuk szavaztassanak meg, hozzátéve a „fensőbb
jóváhagyás sérelme nélkül a törvényben körülírt esetek és módok szerint”; de
ezen jóváhagyás fölötte sűrű s a¾ önkormányzatot szerfölött korlátoló.
Az önkormányzat
súlypontja itt is mint Frankhonban, a gyűlésekben fekszik, az önkormányzati
testek csak határoznak, a kivitel a központból kinevezett hivatalnokokat
illeti, egyedül az alsóbb rendűekre
nézve bírnak választási vagy candidationalis joggal.
Az
önkormányzati adók kivetése szabadabban van rendezve, mint Franciaországban, az
adónemek megválasztása az önkormányzati testeket illeti, adó-maximumok
nincsenek, azonban a felsőbb jóváhagyás mindig megkívántatik. Egységes elvvel
az önkormányzati adórendszer nem bír; az 1860-iki nagy fontosságú reform óta
is, az ingatlanok adója mellett nemcsak más direkt adópótlékok, hanem helyi
személyes adók (cotisations personelles) is szerepelnek.
A belga
önkormányzat közép helyet foglal el a német és francia között, megfelelőleg a
belga nép jellemének, mely a két előbbinek több jó tulajdonságát egyesíti
magában.
A belga
önkormányzatnak két formája van: a megye (province)
és a község (commune).
II. A
belga önkormányzat formái.
a) A megye. (Province.)
A megyék
szervezetét az 1836-iki április 30-iki és 1848-iki május 20-iki törvények határozzák
meg.
A megyék
részint az állam közigazgatási kerületeit képezik, részint helyi ügyeikre nézve
önálló létegzete.
Az állami
közigazgatásban befolyásuk nagyon csekély, saját ügyeiket önálló személyiség
jogával intézik, s felsőbb hatóságként járnak el a kebelbéli községek
viszonyaira nézve.
A megye:
gyűlésében (conseil provinciai) személyesíttetik; tagjai a kerületként választott
képviselők, kiknek száma megyénként különböző, legtöbb van a nyugati
Flandriában 73, legkevesebb Limburgban 32. Választó, ki állami képviselő
választására jogosítva van; választható minden 25 éves belga, ki polgári és
politikai jogainak élvezetében van. A megye-gyűlésből kizárva az országos
képviselők és a szenátus tagjai, állami vagy megyei hivatalnokok, két közel
rokon egyszerre. A megyei képviselet 4 évre választatik, fele minden 2 évben
kiesvén.
A megyegyűlés
minden év júliusának első kedden tartatik, ezenkívül csak királyi dekrétum
által hívatik Össze rendkívüli esetekben. A megyei képviselők fizetést nem
húznak, a távolabb lakók
fuvarbért és 5 franknyi napi pótlékot kapnak. A gyűlések
két hétig tartanak, szükség esetén egy héttel meghosszabbíthatók és
nyilvánosak; elnököt, alelnököt maguk választanak.
A törvényben
meghatározott időn és helyen kívül gyűlést tartani 6 hótól 2, sőt 4 évig
terjedhető büntetés terhe alatt tilos.
Ά megyegyűlésen jelen van s ha
szólni akar kihallgatandó a megye-kormányzó, mint á központi kormány
képviselője, ő ellenőrzi a megyegyűlést s ha ez határozatával a törvényt
sértené, azt felfüggesztheti.
A megyegyűlés,
mint az állami adminisztráció részese, kiveti községenkint az állami adót, kandidálja az első folyamodású
törvényszék elnökét s alelnökét, továbbá a fölebbvitelinek ülnökeit s joga van
állami ügyekben petíciókkal a törvényhozáshoz fordulni.
Intézi azután
saját helyi ügyeit, kezeli vagyonát, 10.000 frankot meg nem haladó
elidegenítésre teljes szabadsággal bírván; építi a megyei utakat és.
csatornákat, a megye más közgazdasági és kultúr érdekeiben intézkedéseket tesz,
adminisztrálja a megyei tébolydákat, lelencházakat s a községeknek vásárjogot
ad.
A rendőrségre
nézve helyi statútumokat alkot, 8 napig terjedhető fogság és 200 franknyi
bírsággal büntetvén azok áthágóit.
Az állami és
megyei utak osztályozására nézve csak véleményező szavazata van.
A hatáskörébe
eső tárgyak iránt más megyékkel levelezni, vagy a megye lakosságához
kiáltványokat bocsátani, csak a megyekormányzó beleegyezésével van jogosítva.
A megyegyűlés
határozatai 40 nap múlva emelkednek érvényre, ez idő alatt jogosítva van a
király a megye törvénybeütköző, vagy a közjóval ellenkező rendeleteit
megsemmisíteni.
A megye
budgetje, miként a franciáé, köteles és
fakultatív részre oszlik;
előbbinek tételei körülbelül ugyanazok, mint a franciában,
utóbbié, miután a belga megye szabadabban mozoghat, különböző és változatosabb.
Fedezetül megyei adók alkalmaztatnak, a megyei javak oly jelentőséggel nem
bírván, mint Franciaországban. A megyék az adónemek megválasztásában, a
fogyasztásiakat kivéve, szabadon intézkednek; legfőkép az állami direkt adókhoz
vetett pótlékok (centimes additioneis) alkalmaztatnak, ezenkívül a megye vámot szed
az általa épített utakon s alkalmaz eb- és marhaadót, utóbbi tulajdonkép adónak
nem nevezhető, mert belőle a megyebeli gazdák ragály által elhullott marháikért
segélyeztetnek, úgy hogy a marhaadó kényszerített állatbiztosítás jellegével bír.
A megyei adók
maximumát a törvény nem határozza meg,
azonban minden budget királyi jóváhagyásnak van alávetve.
A megyegyűlés
határozatait nem saját tisztviselőivel hajtja végre; a megyei törvény 124,
cikkelye nyíltan rendeli: „A megye vagy állandó bizottsága határozatainak
végrehajtása egyedül a megyekormányzót illeti. A megyei kormányzó azonban
állami hivatalnok, ő vezeti az állami igazgatást a megyében, ellenőrzi a
megyegyűlést s végrehajtja annak törvényes intézkedéseit. A belga megye e
részben a francia elv-uralmát mutatja, mely szerint a határozásnak szigorúan el
kell különözve lenni a végrehajtástól; e magában helyes elvet oda módosította a
francia felfogás, hogy a végrehajtás közegei nem indulhatnak ki a képviseletek-
és gyűlésekből, hanem mint közhatalmi jogok gyakorlóinak a központból kell
kineveztetni.
A belga
megyegyűlés nevez ki ugyan megyei hivatalnokokat, de azok alárendelt szerepet
viselnek, a megyei adminisztráció a kormányzótól függ; van candidationalis joga
a megyei jegyzőre greffier provinciai) nézve, kit a király a 3 felterjesztett
közül nevez ki; a jegyző egyszersmind a megye levéltárnoka és pecsétjének őre,
a megyei kiadványok általa jegyeztetnek; fizetése 5000 frank.
Ámbár a belga
megyének e szerint nincsenek tisztviselői – mert bármily fontos legyen is az
általok kandidált jegyző a megyei adminisztrációban, külső hatósággal az nem
bír – mégis nevezetes haladást látunk szervezetében azáltal, hogy hatásköre a
tényleges adminisztrációra is kiterjesztetett. A megye ugyanis folyton
figyelemmel kíséri határozatainak végrehajtását állandó bizottsága által, mely
6 tagból áll és a gyűlés által 4 évre választatik. Miután a bizottsági tagok
folytonos jelenléte szükséges, évi 6000 frank fizetést kapnak, melynek feléből
egy alap (fonds de presence) alakíttatik, a tagok közt negyedévenkint az
ülésbeli jelenlétök arányában kiosztandó.
Az állandó
bizottság elnöke a kormányzó, kinek szavazata is van, de nem döntő.
A bizottság
határoz az adminisztráció folyó ügyei, azon törvények végrehajtásának módozatai
iránt, melyeknél a közbenjárása megkívántatik, vagy ahol a kormány által
kikéretik. Határoz halasztást nem tűrő, különben a megyegyűlés elé tartozó
ügyekben, kivéve a budgetet, a candidációkat és kinevezéseket; határozatait
közölni tartozik a megyegyűléssel, mely azokat a jövőre nézve megmásíthatja,
megtörtént végrehajtásukat ily módosítás nem érifloivén. A megye pénztárai a
bizottság rendelkezése alatt állnak, fizetések csak utalványozásra
történhetnek.
Az állandó
bizottságnak joga mindazon ügyekben, melyek hatáskörébe tartoznak, az illető
hivataloktól pontos tudósításokat igényelni, esetleg kiküldött biztosai által
személyes meggyőződést szerezni.
Évenkint
előterjesztést tesz a megyegyűlésnek a megye állása, a tett kiadások és
bevételek, a jövő évi budget iránt, s indítványokkal lép fel a megye ügyeiben.
Mint a községek
fölé rendelt hatóság, jóváhagyja azok határozatait és budgetjét a törvény által
körülírt esetekben, némely királyi jóváhagyást igénylő tárgyaknál véleményt ad
s végre ítél a községek ügyeiben támasztott adminisztratív panaszok fölött. Az
állandó bizottság eme felügyeleti joga által nagy hatalmat gyakorol,
kiterjedvén az a megyében levő nemcsak falusi községek, hanem a legnagyobb
városokra is.
b) A község. (Commune.)
A belga
községek szervezetét az 1836. március 30. és
1842-iki törvények szabályozzák.
Ε törvények városi és falusi községek közt nem tesznek különbséget
s csakis a megyéktől függésükben találunk kétféle fokozatot. Belgiumban ugyanis
sok apró község van, 2537 községe közt 1296 ezernél kevesebb lelket számlál,
utóbbiak fele pedig épen száznál kevesebb lakosú; ily jelentéktelen .és csekély
tehetségű létegzetek nem képesek a megyékkel egyenes érintkezésre s azért
kerületi biztosok (commisaires darrondissement) felügyelése és képviselete alá
helyezvék s csak az 5000 lakosnál többel birok állnak a megyével közvetlen
összeköttetésben.
A községek
általán véve nem mozoghatnak sok szabadsággal, kormány és megye, utóbbi állandó
bizottságával, szigorúan ellenőrzi és gyámolja őket.
„A
centralizáció ragadós baj, a kormány magasabb köreiből leszállt a megye
kormányzatába”, – mondja Marichal, mi nagyon is igaz, a községek, ügyeik
adminisztrálására ép úgy mint hivatalnokaikra, fensőbb hatóságtól függvén.
A községi
vagyonviszonyok hasonlag szabályozvák, mint Frankhonban, a községek szervezete
azonban más.
A községi
választójog a 2000 lakóval nem bíró községekben az államinál alantibb, 15
frknyi census-tól függ, a többiekben magasabb, 1500 lakoson felüliekben 42
frknyi direkt adótól föltételeztetik. Helyben lakás azon évi január elsejétől
kívántatik, melyben a választás végbe megy.
A községi
választók alakítják a képviseletet; a polgármester (bourgmestre) és a tanácsnokok (échevin) a kormány által neveztetnek ki, utóbbiak a
képviselők, előbbi pusztán a választók közül; a polgármester a király, a
tanácsnokok a megyekormányzó által foszthatok meg hivataluktól a megyegyűlés
egyező véleménye mellett. A tanácsnokok száma 20.000 lakónál csekélyebb számú
községekben 2, ezenfelül 4; velük s a polgármesterrel s képviselettel a községi
hatóság 1000 lakón aluli községekben 7 tagból áll, 70.000 lakon felüliekben
31-ből.
Képviselők,
tanácsnokok és polgármester 6 évre terjedő hatáskörrel bírnak, a választási év
októberének utolsó szerdáján választott képviselők fele 3 év múlva kiesik.
A határozás és
ellenőrzés jogával felruházott képviselők s a kivitellel megbízott polgármester
és tanácsnokok között nincsen azon szoros válaszfal, mint a francia
önkormányzatban, a községgyűlés mindezen elemeket összesíti s benne polgármester
és tanácsnokok, kivéve a rájuk vonatkozó ügyekben, szólási és határozási joggal
bírnak.
A községgyűlés
hatásköre a községi vagyon mikénti élvezésének meghatározása, a helyi
igazgatásra és rendőrségre terjed ki, ezenkívül szétosztja a községre eső adókat
és felügyel a helyi jótékony és művelődési intézetekre.
A község
gyűlései nyilvánosak, ha a budget, felveendő kölcsönök vagy községi vagyon
elidegenítéséről van szó, 2/3 szótöbbséggel ilyenkor is
titkosakká tétethetvén. Annyiszor gyűlhet össze, a hányszor azt a községi ügyek
megkívánják. A községi vagyon elidegenítése, bérbeadása, kölcsönfelvétele, ha
ennek összege 1000 frankot vagy a rendes budget 1/10
részét meghaladja: a király, ezen alul az állandó bizottság jóváhagyását
igényli; hasonlólag a király beleegyezése szükséges: vámok felállítása, új
községi adónemek behozatalához, a király mindez esetekben az állandó bizottság
véleményét tartozván kikérni. Az állandó bizottság megegyezése szükséges a
község budgetjéhez, a községi számadások általa ellenőriztetnek, a községnek
nem szabad engedelme nélkül pert kezdeni, ez kívántatik vicinális utak és
ösvények kihasításához, ez a községi vagyon élvezetéről való intézkedésekhez,
vásárpénzek, vágószékek és mértékeket illető rendszabályok és illetékek
megállapításához, rendőri szabályok kiadásához, belső ügyrendének
meghatározásához.
A végrehajtást
a polgármestert illeti a tanácsnokokkal, kezükben van az állami adminisztráció
is; községi dolgokban való eljárásuk felett ugyan a képviselet ítél, de
felfüggesztésük vagy letételük a király s az állandó bizottságtól függ. A
polgármester és a tanácsnokok alatt álló hivatalnokokat a képviselet választja,
így a jegyzőt és a pénztárnokot, a községi adóhivatalnokokat, a közintézetek
tisztjeit, a szakembereket, mint mérnököket, építészeket, orvosokat, tanítókat
stb. továbbá a rendőrbiztosok segédeit, mindezekből csak a jegyző és pénztárnok
szorulván az állandó bizottság megerősítésére. A képviselők kandidál« ják a
községi rendőrbiztosokat, a tűzoltók és polgárőrség tisztjeit, a mezei és erdei
rendőrök (csőszöket, kerülőket, gardes champétres, gardes forestiers) kik
azután különböző fensőbb hatóságok által erősíttetnek meg.
Hátra van még a
községi adókról és budgetről szólani.
A községi
budget tételei nem sokban különböznek a franciától, de teljesen elütök a
fedezetül rendelt adók, főleg az 1860-i reform óta.
A községek
önadóztatási jogát, noha fensőbb jóváhagyás által korlátolva, az adónemek
megválaszthatása, a községi önálló adókezelés, és az adómaximum hiánya
biztosítják.
Mindenekelőtt
megjegyezzük, hogy a természetbeli szolgáltatások a községi adók egy részét
képezik, megválthatásuk azonban ki van mondva. A vicinális utak ¼ részben természetbeli
szolgálatokkal épülnek, a többi 3/4 rész speciális útadóval
fedeztetik.
A községi adók
egy részét az állami direkt adókhoz kapcsolt pótlékok képezik, de ezek mellett
helyi személyes adók (cotisations personelles) éppoly mértékben szerepelnek.
Utóbbiak biztos alap és egyenlőség nélkül lévén, fölötte önkényes természetűek,
valóságos fejadó (capitations) jellegével bírnak és méltán a belga községi élet
árnyoldalának tekinthetők. A vagyon, fogyasztás és állami személyes adók
arányában kellene kivettetniök, de a községek e részbeni praxisa nélkülöz
minden alapot és egyenlőséget. Ily községi adókötelezettség V4 évi
helybenlakással kezdődik, ami a községek által szintén nem tartatik meg
pontosan. A személyes községi adók 1859-ben 4 millió frankot tettek, éppen mint
a direkt adópótlékok. Káros voltuk s igazságtalanságuk ellen általános a
panasz, de a 60-i reform nem bírta őket elsöpörni.
A belga
községek nevezetes pénzforrását, az octroikat a sokszor említett 1860, júl.
18-i törvény megszüntette. A teória és praxis általános ellenvetései a helyi
fogyasztási adókra nézve, itt még különös okok által támogattattak. Az octroik
Belgiumban fölöttébb elfajultak, a legszükségesebb élelmi szerek, a fogyasztás
számtalan tárgyai, s más forgalmi és termelési dolgok alája vettettek; a
községi kevésbé ellenőrzött kezelés fokozta a rendszer hiányait s a forgalom
nagy akadályozása – a belgiumi sűrű népesség mellett – hozzájárult a szegény
osztály panaszaihoz, mely az octroik által főleg nyoma volt. Ellenük már 1848
előtt számos hang emelkedett, 1858-ban Brabant megye képviselete lépett az
octroik megszüntetése tárgyában egy kérvénnyel és tervvel a képviselőház elé s
a kérdés mindinkább országos fontosságúvá lőn. A képviselőház a
pénzügyminisztériumhoz tette át a kérvényt, mely e célból két elsőrangú
hivatalnokát Angliába küldte az ottani helyhatósági adózás tanulmányozására. A
kérdés végre annyira megérett, hogy a kormány az octroik eltörlésére vonatkozó
törvénnyel lépett föl, s az így jövedelmeikben megcsonkított városok
részére egy, főleg
állami fogyasztási adókból
szenvedő községi alap (fond communal) létesítését hozta indítványba. A
törvényjavaslat keresztülment, a postajövedék egy része, a kávé, cukor, sör,
bor, szesz és ecet fölemelt accise-e a községi alapnak meghozta az évi 15
milliót, melyet az állam azután eloszt a községek között. – Az octroik eltörlése,
megszűnvén az általa okozott bajok, jól hatott az országban, erre nézve a
vélemények egyezők, de a helyettesített rendszernek, s igénytelen nézetünk
szerint méltán, sokan ellenségei.
Az új rendszer
által a községek önállósága erős csorbát szenvedett; központból utalványozott
adók és önkormányzat ellentétes fogalmak.
Az újítás
könnyű volt és kényelmes; de nem igazságos; mi jogon követelhetni, hogy az
országnak eme végén levő lakosa drágább kávét igyék azért, hogy a másikon levő
városnak jó kövezete és szép sétányai legyenek.
A fond communal
hasonlít a francia départementok fentebb említett fond communjéhez, de még
centralisztikusabb jelleggel bír, mert a megyei célok, főleg melyekre a fond
commun fordíttatik, általánosabb érde-kűek, ami a községiekről nem mondható. A
fond communal lépés a kommunizmus felé, ami a centralizációval együtt jár,
mindkettő tagadása lévén az egyéni önállóságnak, mely az önkormányzatban
találja hathatós támaszát, politikai és pénzügyi tekintetben egyaránt.
Valamint
törvényhozása és más állami intézményei úgy önkormányzatában is Hollandia egy
úton jár Belgiummal, provinciális törvénye és gemeendewetje (községi törvénye)
az itt fejtegetettekkel megegyező elveket tartalmaz.
Német önkormányzat
I.
Általános jellemvonása.
A német
államélet újabbkori fejlődésében,
összehasonlítva azt a latin fajokéval, az önkormányzati elv egyre nagyobb
hódításokat tesz. Bármely államát tekintsük a német népnek, a törvényhozások
mindenütt kiváló figyelmet fordítanak és fordítottak majd a meglévő
önkormányzati alapok továbbfejlesztésére, majd a hiányzók letevésére.
A hajdan oly
hatalmas német városok tradíciói nem haltak ki mai polgársága emlékében s az
éjszakai részek rendi osztályai a selfgovernment némely elveit napjainkig fenn
bírták tartani a provinciákban és kerületekben.
A német
államfejlődésnek nincsenek túlcentralisztikus hajlamai s eltekintve a német
egységi törekvésektől, az államok törvényhozásai, szemben a latin törzsekkel,
nem terjesztik ki szerfölött a centralizáció határait. Poroszország
centralizáció nélkül ugyan nem emelkedett volna oda, hol ma áll s mégis e
centralizáció keretében fennmaradtak az önkormányzat több nagy elvei s a részek
történeti csoportosulásának kinyomata. A francia befolyástól áthatott rajnai
provinciáknak tetemesen elütő belélete, adminisztratív szervezete van, mint a
keletieknek, más van Westphálnak, más Hohenzollernek, tekinteten kívül hagyva a
mai vizsgálódások körén túl eső új annexiókat. De ezen történeti tények s a
porosz rendi osztályok önkormányzati tendenciái mellett, nem kevésbé jellemző
az állás, melyet a porosz kormány e kérdésben már e század elején elfoglalt. Az
1808-i provinciákra vonatkozó törvény azoknak nevezetes részt kíván adni az
álladalmi igazgatásban, hogy a provincia megbízottjai által „a közigazgatás a
léppel érintkezésbe tétessék”, hogy a megbízottak „a nép körül szerzett
tapasztalataikat hasznosítsák” – és közelebbi meggyőződést szerezzenek az
állami igazgatásról „és ezt a néppel is közöljék”. Stein a nagy porosz
reorganizátor, bűnül rója fel az államnak, mely nem iparkodik a jómódúakat, kik
életfenntartási gondok által nem gyötörtetnek, az államigazgatásban
hasznosítani, tiszteleti hivatalokra alkalmaztatni.
És ha e század
második tizedében délnémet új államalakulásokban irányadóvá vált francia
doctrinák-kal az önkormányzat nagyon szűk térre szorult is, a törvényhozások
újabb tárgyalásai az önkormányzati irányzat egyre nagyobb erősödéséről
tanúskodnak.
Ez
önkormányzati törekvések hatalmas támaszául jelentkezik a német tudomány,
kimutatva az önkormányzati elv további folyományait, feltüntetve a viszonyok
organikus összefüggését, melyeket elve felölel és magába zár.
A német államok
önkormányzati viszonyai változatos és fontos adatokat szolgáltatnak az egész
kérdés megbírálásához. A gáncsolhatlan közigazgatással bíró Poroszország, mind
organizációjukra, mint hatáskörükre nézve nem jelentéktelen önkormányzati
testeivel, Schleswig-Holstein a régi német városi jogot fenntartott városi
szerkezetével, a kis Oldenburg közigazgatási (speciális célú) községeivel (ott
úgynevezett Acht vagy Bände), a badeni és würtembergi községek nagy községi
vagyonukkal (Allmendgut) a német nép szórványosan mutatkozó önkormányzati
rendszerének mindannyi érdekes darabjai. Sokhelyt túlságos állami gyámkodást,
csekély hatáskört, s nagy bátortalanságot találunk, s látva hányféle választási
kollégium szürécskeli össze egy község vagy város tisztviselőit, csak kétkedve
szólhatunk önkormányzatról s mégis a másrészt mutatkozó municipális szellem,
tiszteletbeli hivatalok, helyesen fejlett önkormányzati adórendszer, e kisebb
korbeli célszerű rendezések mutatják, hogy meg vannak a szükséges alapok, csak
tovább kell építeni.
Ami már most a
német önkormányzat sajátságos, a többitől elütő természetét illeti, az a
következőkben foglalható össze.
A német
fölfogás mindenekelőtt különbséget tesz az önkormányzat saját helyi és az állam
által ráruházott állami adminisztrációban való hatásköre között (Selbständiger
Wirkungskreis, Übertragener Wirkungskreis) miután a német községekben és
városokban az önkormányzati tisztviselők kezelik az állami adminisztrációt is,
mint a kormány megbízottjai és hivatalnokai. A német önkormányzat az angol és
francia összeegyeztetésén alapul, a történeti jogon nyugvó municipalizmus, s a
rendi jellegű kerületi önkormányzat kezet fog a francia sablonszerűséggel s a
két elem összeolvadása adja meg annak sajátos természetét. Saját választása- és
parancsától függő tisztviselőivel, sokhelyt az állami adminisztrációt önállóan
is felölelő hatáskörével, nobile officiumaival, az angolra emlékeztet, míg
másrészt, ha e választási jogát sok helyen teljesen a kormány önkényétől
függőnek s az állami adminisztrációban összes részvétüket francia conseilek
mintájára szervezett Rathok által képviseltnek tapasztaljuk, a francia elvveli
rokonságra ismerünk.
Az egyes
államok önkormányzatának előadása igazolni fogja az itt általánosságban
mondottakat. Az egyes államok vázolásában két fő csoportot különböztetünk meg,
az északit és a délit, nem a legújabb alakulások tekintetéből, hanem mert a két
rész a jelen tárgyalás szempontjából lényegesen eltérő rendszereket mutat.
Az államok
közül a kérdésünkre legérdekesebbeket szemeltük ki, az északiból
Poroszországot, Schleswig-Holsteint és Oldenburgot, a déliekből Badent és
Bajorországot.
II.
Északi
államok.
a) Poroszország,
A porosz állam
közigazgatása az e század elején történt rendezés alkalmával provinciális
hatóságainál túlnyomólag bureaukratikus jelleget kapott, a kormány által
tervezett önkormányzati újításokból a provinciákban misem valósult meg, s azok
igazgatása bureaukratico-collegialis Proviancial-Regierungok kezeibe tétetett
le. A kerületekben, a városokban a fennlevő institúciók több kíméletben
részesültek, s a francia adminisztratív doktrínák mindent agyonegyengető
kérlelhetetlensége még az akkori vészteljes időkben is hátrált a honi
intézmények előtt.
A porosz
önkormányzat lényeges tulajdonságai a következőkben mutatkoznak. Az
önkormányzati testek nem pusztán adminisztratív tanácsok, hanem jogi
személyiséggel, saját tisztviselőkkel bíró létegzetek. A porosz önkormányzat a
selfgovernment egyik sarkelvét, a tiszteletbeli hivatalt fenn bírta tartani; a
magas, az állami hivatalnoksággal egyenlő képzettséget igénylő Landrathság
ingyen láttatik el, szintúgy a kisebb hatáskörű s állami vizsgákat nem igénylő,
de azért nem kevésbé fontos Amtmannság
a nobil officiumokhoz tartozik.
De lássuk az
egyes formákat.
a) A provincia.
Mai nap a legjelentéktelenebb valamennyi önkormányzati formák között. Bír jogi
személyiséggel, vagyonnal s csakis ez utóbbira nézve nevezhető valóságos
önkormányzati testületnek, mert itt mind határozási joga, mind azt végrehajtó
állandó közegei vannak. Különben a provincia csonka önkormányzati test csak
provinciai Landtagja lévén, saját állandó hivatalos közegek nélkül. Ε Landtag
a nemesi, városi és parasztrend képviselőiből áll. Hatásköréhez tartozik:
megválasztani a jövedelmi adót becslő bizottság provinciális tagjait,
küldöttséget nevezni ki a hadsereg mozgósítása esetében, a szolgáltatások
egyenlő felosztására, adminisztrálni a provinciális utakat, amennyiben alapjuk
van hozzá, szintúgy a provinciális tébolydákat, süketnémák, ínségesek
intézeteit, vezetni és befolyni a tűzkár elleni biztosítás és hitel ügyére.
Szükségleteit nem adó, hanem csak meglevő alapjaiból fedezheti.
b) Κ e r
ü 1 e t (Kreis). Másként alakul a viszony a kerületekben. A kerületek a provinciának,
mint állami adminisztratív területnek alosztályai; de emellett, sőt mint
ilyenek, is jelentékeny önkormányzati jogokkal bírnak.[8]
A kerület jogi
személyiséggel, határozó közeggel (Kreistag), saját hivatalnokokkal és kerületi
adóval bíró önkormányzati test.
A kerület gyűlése,
(Kreistag) áll a főrendű és lovagjószágok uraiból, a városok és községek
küldötteiből. Ezen gyűlések kezelik a kerületi ügyeket, építtetik a kerületi
utakat, repartirozzák a kerületre eső állami adókat és szolgálmányokat,
kinevezik az adóbecslő és reklamationális bizottság kerületi ülnökeit,
kandidálják a Landrathot és melléje segédekül a kerületi küldötteket és
befolynak a községi adminisztrációra.
A Landrath a
kerületi igazgatás feje, melléje több alárendelt hivatalnok választatik; a
Kreistag a lovagi jószágok birtokosaiból szemeli ki Landradi-jelölteit, akik
közül a király egyet megerősít. A Landrath nemcsak a helyi, hanem az állami
adminisztrációt is viszi kerületében, s e részben a Provincial-Regierungtól
függ a központi kormány által elbocsátható, ennek; disciplináris hatalma alatt
áll, de már egy 1817-i Cabinets-order megadja neki a jogot, károsnak vélt
rendeletek
1
91
ellen felírhatni; a kerületi ügyekre
nézve a Kreistag által ellenőriztetik.
A Landrath
hivatalát ingyen tölti be, valamint segéde a Kreisdeputirte is, de meg van
engedve a gentleman tisztviselőnek állami költségen jegyzőt maga mellé
venni. .
A Landrath mint
állami és kerületi tisztviselő, mint a községeket ellenőrző hatóság a porosz
adminisztráció főfontosságú tagja, bírja a kerület bizalmát, mély kijelöli s
bár a kormány által neveztetett ki, független tőle, mert tisztségből szolgál, s
emellett magas képzettsége az alája rendelt kezelő hivatalnokokkal, elég
biztosítékot nyújt az ügyek helyes vezetése iránt s megkímél sok költséget,
aminthogy részben a Landrathi tisztségnek tulajdoníttatik azon alacsony
százalék, melyet Poroszországban a brutto jövedelemből a kezelés fölemészt. A
Landrathi tisztség ősi, hagyományos voltán1 kívül, praktikus
fontossága által érdemli ki ama nagy tekintélyt, melynek általában örvend.
A kerületek
határozási joguk mellett időnként mint a hivatalok tanácsadó közegei is
használtatnak s szabad kérvényezési
joggal bírnak.
Szükségleteit a
kerület vagyona jövedelmén kívül, kerületi adóval fedezheti, mely a kormány
megerősítésére szorul, mint általában
másnemű határozatai is.
A kerületek új
rendezésnek néznek eléje, melyben a feudal párt, sokrészt szolidaritásban
feudal jogaival nagyobb önkormányzatra törekszik, mint a liberális rész; utóbbi
noha meg akarja szüntetni a magánjog címén gyakorolt közhatalmi jogozatokat,
mint a lovagjószágokkal összekötött rendőrséget, teljesen méltányolja a nagyobb
fekvő birtok jelentőségét az önkormányzatban s újabb tiszteletbeli hivatalok
körébe akarja vonni azok tulajdonosait a helyi politika kezelésére szervezendő Amtshauptmann-ságok által,
külön-
ben a liberális párt is megtartja a kerületek elemeinek osztályvonását
(nagybirtok, városok, parasztok) s a birtokhoz arányló szavazatot, azon korrektívummal,
hogy a nagybirtok a szavazatok felénél többel nem bírhat.
c) A városok. A
porosz városok[9] jogi
személyiséggel bíró s ügyeiket önválasztotta tisztviselők által intézik.
Hatáskörük, helyi ügyeiken kívül, kiterjed az államiakra is, utóbbiakat mint az
állam mandatáriusai, attól teljes függésben kezelvén, így a legtöbb városban az
álladalmi poticia és az adminisztráció többi része a városi tisztikar kezében van.
Minden város
bír képviselettel, tanáccsal, tisztikarral és városi adóval.
Cselekvő választási
képességgel bírnak a városban egy évig lakó s önálló iparüzlettel bírók,
fekvőségek tulajdonosai s a jövedelmi adó alá esők; a választók adójuk
mennyisége szerint 3 osztályba (Wahlkörper) soroztatnak, mindenik a képviselet 1/3
részét választhatja, anélkül, hogy .” csak saját osztálybeliekre lenne
szorítva, azonban a ráeső kontingens felét házbirtokosokból kell kiszemelni.
Ezen városi önkormányzatban való részesülés, miután 1867 óta a szabad
települési jog az északnémet szövetségben meg van állapítva, nincs többé
polgárdíjtól (Bürgerrechtsgeld) föltételezve, de igenis létezik az úgynevezett
Einkaufsgeld, amely által az egyes városi (élvezeti és segélyezési) intézetek
kedvezményeire szereztetik meg a jog.
A városi
képviselet (Stadtverordneten) 6 évre választatik, királyi és városi
hivatalnokok, bírák, papok, atyafiak és testvérek – utóbbi három egyszerre nem
lehetnek tagjai.
A
képviselet körébe a
községi ügyek intézésén kívül, a tanácsnokok (Schöffen)
és a polgármester megválasztása tartozik, az állami adminisztrációt illető
rendeletek nem kerülnek a képviselet elé, ezek a végrehajtásukkal megbízott
polgármesterhez, illetőleg tanácshoz intéztetnek egyenest; a képviselet
fölmerülő szükség szerint gyűl össze; elnökét vagy maga választja vagy a polgármester
az sok városban. A gyűlésekre a tanács is meghívandó. A képviselet határozatai,
ha a községi vagyon elidegenítésre, kölcsönökkel terhelésére, a budgetre,
statútumokra, a rajnai városokban pör támasztására vonatkoznak, kivéve a fiskus
ellen, a kormány megerősítésére szorulnak.
A városok
végrehajtószerve a polgármester a tanácscsal; minden polgármesternek vannak
helyettesei (Beigeordneten). A tanácsnokok egy része ingyen szolgál s a
választottak kötelesek a képviselet felhívásának engedni, különben elvesztik
polgárjogukat s a városi adót a közönségesnél nagyobb aranyban kell viselniök;
hasonló büntetés alá esnek a képviseleti állást el nem fogadók. A polgármester
a fizetéses tanácsnokokkal 12, a tiszteletbeli tanácsnokok 6 évre választatnak,
s a nagy városokban a király, a kisebbekben a kormány megerősítésére szorulnak;
ha másodszori választásnál sem erősíttetnek meg a fölterjesztettek, a kormány
királyi biztos által gondoskodik ideiglenesen a város adminisztrációjáról, a
rajnai városokban maga nevez ki állandóan 12 évre. Nem lehetnek városi hivatalban
egyszerre atya és fiú, vő és ipa, sógorok s egyáltalán vendéglősök, a német
municipiumok e mostoha gyermekei. A porosz városi tisztviselők
nyugdíjigényekkel bírnak. 6 évi szolgálat után fizetésük 1/4, 12 után 1/2, 24 után 2/3
részére.
A polgármester
és városi tanács azonban nemcsak mint a képviselet határozatainak végrehajtója
működik a város szervezetében, hanem közrehatnak a határozatok hozatalában is
és az önkormányzati szabadság egyenes rovására azoknak mondhatni bírái, joguk
lévén oly határozatok ellen, melyekkel egyet nem értenek, a központi kormányhoz
apellálni.
A városi
szükségletek, amennyiben a város vagyonából, illetékekből nem telnének, részint
az állami adókhoz kapcsolt pótlékok, részint önálló adónemek által fedeztetnek,
melyek közt octroik igen jelentéktelenek.
Ha a városok
szervezete az önkormányzat nem legtökéletesebb képét tünteti is föl, vannak el
nem vitázható előnyei is, kevésbé mondhatni ezt az önkormányzat utolsó
formájáról, a községekről.
d) A községek.
A községek az úrbériség megszűnte, a közös birtok fölosztása óta mindinkább
elvesztették hajdani, főleg a közös együttbirtoklásbáh mutatkozó természetüket,
s mai nap, noha a rendi osztályoktól való függésükben a közigazgatásra nézve
bizonyos fokig megmaradtak, egészen más jelleggel bírnak, mert beléletük és bel
viszonyaik teljesen átalakultak, reálközségekből adminisztratív községekké
váltak. A községi birtokfelosztások, a kormány által kiválólag pártolva, már
1763 óta folytak, míg a községek ennek következtében elsatnyulván, 1847-ben
újra eltiltattak.
Valamint a
városok, úgy a községek is provinciák szerint különbözőleg rendeztettek.
Legcsekélyebb önállósággal bírnak a keleti provinciabeliek, hol a nemesi és
lovagbirtokok a községi hatóság alól ki lettek véve, csekély népességük és
kiterjedésüknél fogva élénk községi életről szó sem lehet. A keleti provinciák
3774 községéből 1719-ben a lélekszám nem haladja meg a 100-at, 1812-ben az
500-at; ide járul, hogy a községek még egyenesen a földesúrtól függnek, ez
nevezi ki, a község meghallgatása után, a bírót (Schulze) és két esküdtjét
(Schoppen) s kezeli a helyi rendőrséget. Némileg szabadabbak a westpháli
községek, exemciók ugyan még itt is vannak. Meg lett engedve azon lovag
jószágok birtokosainak, akiknek birtokával országgyűlési szavazat van
összekötve, jószágukat önálló adminisztratív területté (Güterbezirk) alakítani.
Szavazatjogot a
községben bírt fekvőség, vagy bizonyos alacsony jövedelmi vagy osztályadó
összeg ad, ha az illető egy év óta alamizsnában nem részesült. Amint a községgyűlés
18 szavazatképes tagból áll, képviselet alakítandó 6–12 képviselővel,
hozzájárulván a kisebb lovagjószágok birtokosai, akik virilis szavazattal
bírnak. A fekvőséggel nem bírók a képviselet harmadrészét foglalhatják csak el.
A községek
vezetése és ellenőrzésére Westphálban egy tiszteleti hivatal létezik: az
Amtmannság. Az Amtmannok a környékbeli tekintélyesebb birtokosok közül a
Landrath meghallgatása után, a kormány által neveztetnek ki, ingyen szolgálnak,
csak hivatalos kiadásaik téríttetnek meg; ha azonban alkalmas egyén az
Amtmannságra épen nem találkoznék, fizetéseshivatalnok neveztetik ki ez
állásra. Az Amtmann résztvesz a község, minden ügyében, így, bár a közgyűlések
elnöke a bíró, az Amtmannak szinten van joga praesideálni. A szavazatképes
községi tagoktól választott és a Landrath által megerősített bíró (Schulze)
nemcsak mint az állami adminisztráció legalsóbb közege, hanem a helyi ügyekben
is az Amtmann által vezéreltetik. A községi határozatok csak egy heti határidő
után hajthatók végre, eddig az Amtmann megsemmisítheti azokat; a községi
budgetet a bíró az Amtmannak készíti s év végén a községi számadások az
Amtmannok által felülvizsgáltatnak.
A községi tagok
kötelesek községi ingyenhivatalokat elfogadni, különben elveszítik jogaikat, s
magasabb adó alá esnek.
Végül
megemlítendő, hogy a különben a községhez tartozó és gyűléseiben résztvevő
lovagjószágok birtokosai rendőrségi és adminisztratív tekintetben közvetlenül
az Amtmann alatt állnak.
A rajnai
községek nagyobbára hasonló rendezéssel bírnak, a nevek változnak, a lényeg
ugyanaz; megemlítendő azonban: hogy itt a községek bíráját egyenesen a
„Landrath” nevezi ki a községi
képviselet köréből.
b) Schleswig-Holstein.
A régi
északnémet városi rendezés egyik maradványát képezi a schleswig-holsteini
városok szervezete. A jelenleg fennálló szervezet 1854-ből való, átalakítása
azonban legközelebb várható, miután a porosz kormány egy erre vonatkozó
törvényjavaslatot már a múlt évben terjesztett a porosz országgyűlés elé, előbb
aziránt a schleswig-holsteini provinciális gyűlés véleményét – amely a
törvényjavaslat főelvivel egyetértett – kikérte. Ε törvényjavaslat, noha a
városi polgárjogot, megegyezőleg a porosszal, helybenlakás és bizonyos
cenzushoz, s nem mint eddig a lübeki jog föltételeihez köti, s a városoknak nagyobb
szabadságot enged, a régi szervezet több lényeges intézményét fenntartja. így a
városok régi s fölöttébb kifejlett statutárius jogának a városi törvény
kivitelére s a helyi ügyek intézésére tág teret enged. Elvül áll itt is, hogy a
város minden polgára köteleztetik a képviselői állást, ingyenes hivatalt a
tanácsban (Magistrat) vagy más időleges megbízatást − a városi ügyekben
elvállalni, máskülönben elveszti polgárjogát s különböző büntetésekkel
fenyíttethetik meg.
A
schleswig-holsteini városok mindezideig az igazságszolgáltatást is kezelték, a
tanács a városi adminisztráció kezelése mellett egyszersmind a bírói hatalmat
is gyakorolta, utóbbi azonban állami ügynek tekintetett, ennek az volt
következése, hogy a magistrates bíráskodással foglalkozó része a király által
neveztetett ki, s egyúttal az állami adminisztráció is reá bízatván, a
városokban túlnyomó hatalomra vergődött s a képviseltet minden tekintetben
hátratolta. Ezen történelmi fejlődés alapján magyarázható meg az állás, melyet
a magistrátus részére az új törvényjavaslat is kijelöl.
A városi
hatóságot a képviselet (Deputirten collegium, élén a Bürgerworthalterrel) és a
tanács (Magistrat) a polgármesterrel és tanácsnokokkal (Rathsverwadte) képezik.
A tanács itt
is, mint a porosz városokban, nem áll a képviselethez pusztán végrehajtó közeg
viszonyában feladata ezenkívül ügyelni, hogy a képviselet hatáskörét túl ne
lépje, s mi legfőbb, a városi ügyekben azzal versenyző határozási joga is van.
Miután a tanács az új rendezés szerint a bíráskodás jogát elveszti s a
polgárság által választatik, e joga kevésbé nyomasztó az önkormányzati
önállóságra, mint annakelőtte, midőn annak egy része egyenesen a kormánytól
neveztetik ki, – mindazáltal ily rendezés már természeténél fogva az ellentét
és diszharmónia magvát rejtvén magában, szükségkép a kormány beavatkozását
teszi szükségessé.
Az északnémet
városi szervezetek általában a tanács és képviselet coordinálása felé hajlanak,
ezen irány legélesebben jelentkezik a hannoveriban és schleswig-holsteiniban, s
ámbár az ellenmondás ily szervezetnél nyilvánvaló, az északi városok
ragaszkodnak hozzá.
Minden a várost
érdeklő fontos ügyben összegyűl a két testület és közös tanácskozás után
mindenik külön határoz, ha ilyenkor megegyezni nem bírnak, az új midőn a
kormányra kell hivatkozni, az ügy függőben marad, holott azelőtt a vitás kérdés
mindenkor fel volt terjesztendő.
Az északnémet
városrendezés ezen különös alakulását a német viszonyok jellemzésére
szükségesnek tartottuk kiemelni.
c) Oldenburg.
Az
önkormányzati jogok legfőkép az ingatlan birtokkal kötvék össze, s az
önkormányzati adók elsősorban ingatlanok nyugszanak. A nagyobb városokban is,
melyek egyúttal az állami adminisztrációt kezelik, a cselekvő választási jog az
ingatlanok birtokosainál van; ezek alakítják meg a városi képviseletet, melynek
2/3-a ingatlanok birtokosaiból kell, hogy álljon; a
képviselet választja a polgárrnestert és tanácsnokokat élethossziglan; ezek
fizetésesek és törvénytudóknak kell lenniök, mellettük vannak rövidebb időre
választott s tisztességből szolgáló
tanácsnokok.
Különösen
érdekes alakulásokat mutatnak a falusi községek. A falusi községek rendezése a
múlt század végével kezdődik, alapul nem a helyi községek, hanem a fára
vétetik, s a község elnevezés a legújabb 1855-i rendezésig elő sem fordul. Az e
rendezés által alakított községek azonban nem foglalkoznak mindazon ügyekkel,
melyek másutt a község hatáskörébe tartoznak, az egyes célok szerint külön
kerületek, községek képződnek az angol boardokhoz hasonlóak; a tulajdonképeni
községek pedig csak mint az állami adminisztráció legalsóbb orgánumai, s az
ínségüggyel foglalkozó közegek működnek. Így alakul a Kirchspiel, a Schulacht,
Sielacht, Deichverband, Wegverband.
Az egyházközség
(Kirchspiel) külsőleg jobbára összeesik az adminisztratív községgel, tőle
azonban teljesen elvált belélete van; az építkezési szükségletek az
ingatlanokra vetett adók által fedeztetnek, a többiek az ínségadó szerint
vettetnek ki, amely az állami jövedelmi adó alapján határoztatik meg.
Az iskolaközség
(Schulacht) sem esik össze az adminisztratívval. Amennyiben a Schulacht vagyona
s az iskolapénzek a szükségletek fedezésére elegendők nem lennének, a Schulacht
jogosítva van az iskola és tanítólak építési kiadásait ingatlanokra vetett,
másneműeket az ínségadóhoz mért adó által fedezni.
A tenger vagy
másnemű áradmányok által fenyegetett vidékek csatorna és töltés (Sielachten,
Deichverbände) közületeket képeznek. Az Acht vagy Verband jogosítva van a
körében fekvő házakat és birtokokat 4 osztály szerint, amint a községi kapocs
kisebb-nagyobb hasznára van, megadóztatni.
Az utak
készítésére is külön közegek (Wegver-bande) léteznek, melyek szintén mind a
házak, mind a birtokokra vethetnek ki adót.
III.
Déli államok.
A délnémet
államok önkormányzata, menten minden rendi színezettől, tisztán állampolgári
alapokkal bír; a földesúri befolyása községek kormányzatára megszűnt s a rendi
birtok a községekbe kebeleztetett.
A szorosan
helyi ügyeken túl nem igen terjed az önkormányzat.
A délnémet
községek hatalmas vagyonnal bíró testületek s birtokközösségen alapuló
jellegüket, éppen ellentétben a porosz községekkel, erős mértékben
megtartották.
a) Baden.
Badenben a
városok és falvak egyenlő községi rendezéssel bírnak s bennük jelentkezik az
ország önkormányzata, ámbár az újabban a Kreis- és Bezirksrathok által
némileg szélesebb tért nyert.
A községek
.terjedelmük szerint szerfölött különböző, de általában nevezetes vagyonnal
bíró testületek, tagjaik annak jövedelmeiből arányosan részeltetvén.
A községi tagok
adójuk szerint 3 osztályba sorozva választják meg a községi hatóságot, amint
azonban a választók száma a 80-at meghaladja, úgynevezett nagy választmányt
(Grosser Ausschuss) alakítanak s jogaik erre szállnak; ez választja meg a
képviseletet vagy az itt úgynevezett kisebb választmányt (Kleiner Ausshuss) és
a tanácsot a polgármesterrel 9 évre; a polgármesteri tisztet elfogadni 150 ft
büntetés terhe alatti kötelesség. A tanács jegyzője élethossziglan választatik
s a változó hatóságok mellett a községi adminisztráció főfontosságú tagja.
A badeni
községek közül nagyon sok, a szintén hatáskörükbe tartozó policiát átengedte az
államnak.
Megemlítendő,
hogy a főrendnek és földesurak (Standes und Grundherren) noha jószágaikra nézve a községhez
tartoznak, személyüket illetőleg ki vannak véve a polgármester hatósága s az
álladalmi hatóság alá rendeltetett.
A községi
szükségletek legnagyobb része a község tulajdonát képező vagyon jövedelmeiből
fedeztetnek. A községi vagyon jogi természete, a rajta való haszonélvezet joga
– vajjon az a politikai községet vagy a községi tagok egy részét illeti-e, –
nagyon vitás és a különböző községekben szerfölött eltérő. A községi vagyon egy
része legtöbb helyen egyenesen a községi szükségletek rendes fedezésére van
rendelve, a másik része pedig átadatik a község tagjainak haszonélvezetül, ez
az úgynevezett Allmendgut; utóbbi csak akkor járul a szükségletek fedezéséhez,
ha a tulajdonképpeni községi vagyon jövedelmei s a különböző illetmények, út,
kövezet, kapuvámok nem elegendők; tulajdonképeni adó pedig mindezen források
elégtelensége esetében vettetik ki; az ily községi adók túlnyomólag mind direkt
adók, a fogyasztási adópótlék csak hét városban fordul elő, de a gyári
üzletekhez megkívánt anyagok mind kivétetnek alóluk; a községek az államiakhoz
pótlékképpen csatoltakon kívül önálló adónemeket is létesíthetnek. A községi
adótörvények a gyárakat csak azon arányban engedik terhelni, amelyben a községi
kapocs előnyei reájuk kihatnak.
Az
önkormányzati elv elerjedésének jele gyanánt tekinthetni az 1863 okt. 5-i
törvény által életbeléptetett kerületi és járási tanácsokat (Kreis-Ausschuss.
Bezirks-räthe). Ez új institúciók célja a községek ügyeiben, viszályaiban a nép
választottait bírákká tenni az eddigi bureaukratikus felsőbb instanciák helyett
s a felügyeletet szintén azokra ruházni, másrészt pedig az állami hivataloknak
a kerületi ügyekre nézve tanáccsal szolgálni.
b) Bajorország.
Itt ismét
többféle községrendezéssel találkozunk; a főfelosztás 1. városok és nagyobb
mezővárosok, 2. falusi községeket különböztet meg, az elsőknek a lakosság
sűrűsége szerint ismét három alosztálya lévén.
A városok
hatóságát községi választmány, tanács és polgármester képezi; a községekben a
községtanáccsal és elöljáróval ősgyűlés
áll szemben.
A városokban a
választás indirekt úton történik, a nagy Bürgerausschuss alakítja meg a
képviseletet s ez választja azután a tanácsot és polgármestert.
A választás a
falusi községekben és kisebb városokban 3 évre terjed, az utóbbiakban azon
módosítással, hogy a 3 év után újra megválasztottak élethossziglan megmaradnak;
nagyobb városokban a választás 9 évre hat
ki.
A községi
szükségletek, amennyiben a községi vagyon jövedelmei és a különböző illetékek
által nem fedeztethetnének, ellenkezőleg a Németországban általán szokásos
direkt községi adóztatással, elsősorban hus, közt, gabona és malátára vetett
fogyasztási adók (Aufschläge) által törlesztetnek s a direkt adóztatás csak
minden források elégtelensége után alkalmaztatik.
Valamint
Badenben, Bajorhonban is léteznek járási és kerületi választmányok, sőt itt
sokkal előbb hozattak már be.
Orosz önkormányzat.
Az abszolút
uralom alatt álló Oroszországban önkormányzatról szólani merő ellenmondásnak
látszik, cári mindenhatóság és egyéni önelhatározás kizárják egymást, s
mindazáltal létezik orosz önkormányzat, amely által a nép a szolgaságban
kormányozza önmagát s a legabszolútabb rendeleteknek önmaga végrehajtója.
Eltekintve itt a legújabb, az 1864-i ukáz által életbeléptetett intézményektől,
melyek csakugyan némi tért nyitnak a szabad fejlődésnek, főfigyelmünket az
orosz községekre, mint az orosz állapotok speciális alakulására fordítandjuk.
Az említett új
intézmények lényege a következőkben összpontosul. Minden közigazgatási
kerületben gyűlések alakítandók, felében a nemesség, felében a városok és
községek küldötteiből, e gyűlések választják azután az egyes kormányzóságokbeli
gyűlések tagjait 3 évi időtartamra. Évenként egyszer gyűlnek össze, s feladatuk
területeik pénzügyi, gazdasági, ínség- és egészségügyi, művelődési és
tűzkárbiztosítási viszonyaira intézkedéseket tenni, azok fejlődését
előmozdítani.
Az orosz
községek (Ostschestwo) a határukban fekvő jószágok tulajdonával felruházott
testületek, az egyes testületi, azaz községi tagok csak haszonélvezettel bírván
azon részeken, melyek számukra időnként a község, mint jogi személy által
kijelöltetnek. A legszorosb egyenlőség, teljes birtokközösség a községek
szervezetének alapelve. Kivételesen fordulnak elő az önálló telkekkel bíró,
úgynevezett odnodworzi, akik elidegenítési joggal bírnak. Az egyes községi tag
részéről sem élők közt, sem halál esetére nem rendelkezhetik; ha a községből
távozni akar, földjeit el nem idegenítheti, azok a községre szállnak, sőt épületeit
csak községbelinek adhatja el.
A községi tagok
közti egyenlőség fenntartása végett a telkek folyton új felosztásnak vettetnek
alá; azért ha új tag vétetik fel, ha egyik birtokos elhal, új felosztás
történik, sőt a község az egyenlőség miatt kényszerítheti is a vonakodót
nagyobb rész elfogadására, mint a mekkorát megmunkálni bírnak
A felosztás
alapja majd a család (Tjäglo) majd a lélekszám. A földek
felosztatnak: 1. közeli, távoli 2. s minden ily osztály jó, középszerű, silány
alosztályokra. 3. Minden birtokos ez osztályok mindegyikéből kap egy részt. Az
egyesre eső rész sors útján állapíttatik meg.
Ezen
felosztásnak hiánya nem a részletezés pontosságában és igazságos voltában
fekszik: (a hagyományos községi földosztók ügyesek abban) hanem az így származó
keskeny, hosszú földrészek alkalmatlanságában, a számtalan út általi
földpazarlásban, a telkeknek a
szomszédok általi elgázolásában, s a szerte fekvő birtokrészek mellett azok
teljes védtelenségében.
A felosztás eme
nagy hátrányai okozzák, hogy az mostanság amennyire lehet kerültetik, így a
meghalt családfő részére fiára szállíttatik át, felveendő új tagok részére
pedig tartalékul egy rész fenntartatik.
Ezen magánjogi
község egyszersmind politikai jelleggel bír, mint közhatóság lép föl az egyes
irányában, s közege az állami adminisztrációnak.
A közgyűlés
(Mir) a családfőkből alakul, az előljáró község véne, a starost, kit a kormány,
ha vele meg van elégedve, meghagyhat választásának tartamán túl. A községi
jegyző a kormány által neveztetik ki, s mozdíttatik el, minek fontossága az
olvasni nem igen tudó orosz parasztsággal szemben, eléggé világos.
Az így alakult
község rendezi magánjogi viszonyait, behajtja az állami adót, kiállítja a reá
kivetett újoncokat, s teljesíti azon kötelességeket, amelyek az állam által reá
bízattak; így megadóztatja magát egyházi és iskolai célokra, az állami
éléstárakra, az elé-szabott utak- és csatornákra.
Az állami adó a
nagy Péter óta dívó pénzügyi rendszer szerint, a községbeli lélekszám után
vettetik ki; a község felelős annak pontos behajtásáért, e végből lefoglalhatja
a késedelmes fizető jövedelmét, munkára kényszeríthető, ha hanyagsága miatt nem
fizethet, eshetőleg lefoglalhatja egész birtokát s gondnokság alá helyezheti,
legvégül is azonban, ha mindez eredménytelennek bizonyul: a község többi tagjai
kénytelenek a kellő időre fizetni.
Az újoncszám
hasonlólag a községbeli lélekszámhoz képest vettetik ki, akár van annyi
hadképes tagja a községnek, akár nincs.
A községekre
ily terhes kötelességek lévén róva, úgy hogy bennök mondhatnia szolgaság
önkormányzatát látjuk megtestesülve, nem csuda, ha azok hatalma tagjaik fölött
szintén oly nagy. A községnek joga van tagjait, ha velük megelégedve nincs, a seregbe besoroztatni, kebeléből kiutasítani, sőt Szibériába szállíttatni.
Több község
küldetteiből és starostjaiból alakul a járási hivatal (woloszt) gyűlése, a
woloszt vénjének, a starschinának elnöklete alatt, a több községet érdeklő
ügyekre; továbbá minden voloszt gyűlése bíróságot választ 100 rubelnyi
illetőséggel polgári és kisebb bűnvádi ügyekben.
A községek
fölötti felügyelet az egyes kerületi békebírák kezeiben van. A nemesség
befolyása a községekre, mely az oly nagy mérvben megindult jobbágyi megváltás
folytán részben már megszűnt s nemsokára teljesen megszünend, – a békebírói
intézmény által a közigazgatásban nyeri folytatását. Ε békebírák ugyanis a kerületi
nemesség gyűléseiből a kormányzóságokhoz fölterjesztett nemesek közül
neveztetnek ki s kezükben a közigazgatás és rendőrség.
A kerületi
békebírák együttvéve, a kerületi nemesek marsalljának elnöklete alatt,
fölebbviteli hatóságot képeznek az egyes békebírák fölött, majd pedig felsőbb
adminisztratív testületet.
A röviden
vázolt orosz községi szerkezet nevezetes viták tárgyát képezi mind az orosz,
mind a német irodalomban, az utóbbiban főleg Haxhausen művei folytán, ki az
alsóbb osztályok viszonyait Európában tanulmánya tárgyává tevén, az orosz
községi viszonyokat ismerteté s azok mellett, különösen a közös birtoklást
illetőleg – lándzsát tört.
Az orosz
községeket, mint a szláv jogélet speciális alakulatát szokás feltüntetni, s a
bennök kifejlett birtokközösséget mint különös nemzeti intézményt állítják fel
a jogtörténetírók, mely az orosz népszellem legbensőbb természetének
nyilatkozása. Hogy a birtokközösség elve napjainkban, midőn az egyéni tulajdon
oly tisztán s szigorúan határolva van, egyedül a szláv népeknél fordul elő,
köztudomású, de hogy ebben valamely rendkívüli tüneményt kellene látni, sokan,
s nézetünk szerint méltán, kétségbe vonják. Minden nép kezdetleges életében
föltaláljuk a köztulajdont s az egyéni csak későbbi fejlődés eredménye, a római
nép, mely későbbi haladásában a lehető legnagyobb tökéllyel fejtette ki a tulajdont,
történetének kezdetén nem ismerte azt; a germán jogélet hason fejlődési mozzanatokkal
bír: a birtok itt is a községnél van s az egyest csak külön udvar illeti; ezen
ősállapotok, mint Buschen, a Tübing, Zeitschr. XV. évfoly. XV. füzet kiemeli,
Németország és Dánia többi vidékein a legújabb időkig fennállottak, sőt azok
maradványaiként tekinthetni a községi Allmendgutokat.
Az orosz
községi viszonyok, vélekedésünk szerint, tehát részben ezen általános szempont
alá esnek, hogy azonban a birtokközösség oly rideg és föltétlen formában maradt
fönn, annak más külön oka is van. Orosz írók, mint Isitserics és Bistram azt
külső, a népélettől idegen tényezőknek, az orosz államviszonyoknak
tulajdonítják. Haxthausen föltevései ugyanis, hogy az orosz községek a
vérrokonságon alapuló kapcsolatok kifolyásai, az újabbi vizsgálódások által
megcáfoltatnak, az említett vérrokonságon nyugvó községek már a Waragok alatt
föloszolván.
Az ősi vér- és
birtokközösség a középkorban nagyban tágulni kezd s bizonyára nem jut el
korunkig, ha a glebae adscriptio, de főleg az orosz adórendszer nem lépnek
közbe a birtokközösség fentartására. Az orosz adó nem a földön, a jövedelmen
nyugszik, hanem a szó szoros értelmében a lelken vagy a családon. Mindenki
egyenlő adóra lévén kötelezve, kell, hogy egyenlő birtokkal is bírjon annak viselhetésére.
A községre kivetett adóról az egész község felelős lévén, kell hogy hatalma
legyen tagjai fölött s módjában álljon teljesen biztosítékot szerezni magának
az adók kellő beszolgáltatása iránt. Mikor teheti pedig ezt legbiztosabban? ha
az összes községi birtok, mint tulajdona fölött rendelkezhetik, azt maga
oszthatja ki olyanoknak, kikről meg van győződve, hogy jól művelik s állami
kötelességeiknek eleget tesznek.
Mi, a
fentemlített orosz írók ezen fölfogását igen helyesnek találjuk s hogy a szláv
birtokközösség elve nem követeli azon abszolút konzekvenciákat, melyek az orosz
községnek ama merev formáit kölcsönzik, – mutatják a többi szláv népek. A déli
szlávoknál vannak ugyan házközösségek, zsadrugák anélkül, hogy hason
birtokviszonyok léteznének a községekre nézve, mert nincsenek meg azon állami
törvények, melyek ilyféle organizációt igényelnek.
Hasonlókép
sokat meghányatott ily községi birtok célszerűsége; a szlavophilok hozzá mint
ősi, nemzeti intézményhez ragaszkodnak s a Selskoe Blagustrástwo,
Moskowitamisz, Ruskaje Beseda című tudományos folyóiratokban síkra szállnak
mellette közgazdasági szempontból is. Kawelin, Samarin és a német Haxthausen az
orosz községekben a kommunizmus gátját
s a pauperismus elleni védbástyát látnak; a délszláv
házközösségekben Utjesenovic hason talizmánt vél találni.
Ezen párt
fölfogását eléggé jellemzi amit Kawelin az orosz község fontosságáról tart a
szociális bajok ellen: „Az egyéni tulajdon elve, mely miként az egyéni haladás
és fejlődés fogalmát zárja magában, másrészt enyészet és pusztuláshoz vezet s
fölemészti a társadalmi szervezetet, ha a földbirtok egy más szerves törvénye
gátot nem vet végkövetkezményei elé, – és ily törvényt vélek a mi községi
birtokunkban találni, ha az jogi alapokra visszavezetve és a személy fejlettebb
polgári önállóságával összhangba hozva leend.”
Ezen szigorúan
nemzeti párt ellen az „Ukasatel” nevű folyóiratban az európai gazdasági és
adminisztratív tanok barátai küzdenek a szabadság és haladás nevében, melyek
egyéni tulajdon nélkül el nem érhetők; az ellenpárton azonban több hang
emelkedett, mely a mostani, bár nagyon alanti, de békés s az európai szociális
bajoktól ment művelődési viszonyokat többre becsüli a nézetük szerint úgy is
kommunizmus és erkölcsromlásra vezető haladásnál.
A községi
birtok, mint az egyéni tulajdon helyettesítője, azt teljesen kizáró alakulás,
bármennyire tessék is az orosz jogtörténészeknek a haladás és jólét ellensége, amint
ezt védői maguk elismerik; ami pedig a kommunizmus ellen hathatós voltát
illeti, az által akadályozza meg annak forradalmi kitörését, hogy követeléseit
már mostani szervezetében megvalósítva bírja. Az orosz községek szegénységét,
szomorú állapotát több író rajzolja, mi az ismertetett rendszer mellett nagyon
könnyen elképzelhető; hozzá véve ehhez a zsarnokság és kényszer ama fokát,
melyet e községek alapelvüknél fogva önmaguk fölött gyakorolnak, a fendicsért
nemzeti intézmény elfogulatlanul tekintve, épen nem tűnik föl kedvező alakban.
Más szempont
alá esnék a részben egyéni tulajdonná alakított községi birtoknak az
önkormányzati szükségekre fentartandó része; ilyen községi birtok, noha jó
ideig mint kevéssé productiv tisztán közgazdasági célokból ostromoltatott,
napjainkban mint a theoriában felemelkedő hangok, mind a törvényhozások által
pártoltatik ama nagy jelentőségénél fogva, mellyel az önkormányzat fejlődésére
bír.
Magyar önkormányzat.
Végig menve az
európai államok önkormányzatán, lehetetlen kegyelettel meg nem állapodni honi
önkormányzati institúciónknál. Dacára a számos hiányoknak, melyeket
önkormányzati életünk magába zár, nagy kincset bírunk benne, az elvet, hogy
valamint a törvényhozás a nemzetet illeti fejedelmével egyesülten, úgy a végrehajtásnak
is általa kell végbemenni. Nemzetünk maga hajtá végre önalkotta törvényeit s
önkormányzati hatóságai voltak százados felfogás szerint kizárólag „legalia
potestatis executivae organa”.
Nemzeti
államrendszerünk ez elve eléggé nem méltányolható, a baj csak az volt, hogy
midőn a nemzet tagosulatai részére a végrehajtásban részvét biztosíttatott, a
nemzet mint egész nem bírt egységes szervvel, erős kormánnyal, mi egyrészt
Ausztriához való viszonyunkban leli magyarázatát, másrészt pedig abban, hogy
jórészben megyéink törvén meg a XV. században a hatóságuk alól magát kivonni
akaró feudalizmust, az államélet bennük központosult s az állam mint egész nem
tömörül eggyé, mint Európa más államaiban, hol a feudalizmust a királyság
semmisítette meg, ez által, bár az abszolutizmus formájában, az állam egységét
állapítván meg. Ehhez járultak hazánknak a török hódítás alatti viszonyai,
midőn egy időre a részek foglalták el gyakran az egésznek helyét s az egész
helyett a részek önállósága növekedett.
Az állami
egység elemei megvannak ugyan önkormányzatunkban, de az élet nem engedé őket
következetesen formálódni.
Megyéink nem
természetes képződések, állami célokból létesítette őket István s az államfő
befolyása a mohácsi vész előtti időkben a főispánok, a kinevezett alispánok
által elég határozottan nyilatkozik. A megyék szorosabb összeköttetése a
királlyal, mint az állami egység képviselőjével, áthatja önkormányzati
életünket; a király tekintetik a megye fejének, ő a természetes főispán, mint
az 1492-iki törvény kifejezi, mely szerint Pestmegyének nincs szüksége
főispánra, hisz közel van a királyi vár.
A török idők
utáni korban a központi kormány III. Károly alatt szerveztetik. Mária Terézia
alatt annak befolyása a megyei hivatalok felállítására, a tisztviselők
fizetésére, a megyei adó és statumokra életbe lép; az 1805. 14. t.-c.
szentesíti a királyi biztosokat, szóval a török idők alatti teljes Önállóság
tényleg veszendőbe megy, noha a nemzeti szellemben az önkormányzati önállóság
vágya erősen él.
Így a való élet
és az önkormányzati önállóság szelleme ellentétben állnak egymással s azon
tüneménnyel találkozunk, mely nemzeti életünk
más viszonyaiban is ismétlődik,
hogy a nemzet nem szabályozza jogilag az általa tényleg elfogadott állapotot,
minek következtében, a viszonyok határozatlansága sok visszáságot szül.
„Azon jogok,
melyeket a megyék gyakoroltak, mond Szentkirályi, magasztosak, de a törvény nem
szabta ki tüzetesen e jogok határait”, úgy hogy mai nap megyei institúciónkban
nincs más becses, mint az elv melyen nyugszik s a szellem, mely benne
átplántálódott a mai nemzedékre is.
Nem lehet itt
célunk a megyei szervezet részletes előadásába bocsátkozni, csak
általánosságban tartjuk szükségesnek önkormányzati életünk szellemét, más
európai önkormányzattal párhuzamítás végett néhány vonásban feltüntetni.
1848. előtti
összes állami végrehajtásunk a megyei önkormányzaton nyugodva, az a
legszélesebb körűnek mutatkozik Európában.
A százados
gyakorlat e terjedt hatalomkörben való részesülést nem egyedül előnyökkel járó
jognak, hanem kiválólag honfiúi kötelességnek tekinté; törvénykönyvünk fentartá
ama bírságok emlékét, melyekkel a megyei gyűlésekből elmaradók bűntettetének s
a megyei tisztségek, ámbár a múlt század vége óta díjaztattak, teljesen nem
veszték el nobile officium-szerű természetüket. Eme felfogás folyamánya volt a
választás elfogadásának szüksége, amint ezt más európai önkormányzatokban is,
kapcsolatban az ingyen hivataloskodással, föltaláljuk.
Az
önmegadóztatásban a múlt század eleje óta önkormányzatunk eltért az előbbi
helyes alapokról, az indokaikban és céljaikban ide vonatkozólag homályos 1723.
és 1741-iki törvények levették az önkormányzatban részesek vállairól a megyei
adót, mi által annak kötelességszerű jellege erős csorbát szenvedett s
mostanság majd egészen kiveszettnek tekinthető.
1848. előtti
megyei életünket kiválólag jellemzi, ha a törvényhozásra befolyásától
eltekintünk is, az autonómia s ez az ami honi önkormányzatunkat az angoltól
annyira megkülönbözteti. Nem akarok itt megyéink szerepére hivatkozni, melynél
fogva kormányfelelősség hiányában – amennyire ez természetüknél fogva
hatalmukban állt – az alkotmány őrei voltak, egyedül mint a törvényhozás
végrehajtó szerveit veszem tekintetbe.
Bármily
paradoxonnak látszék is az állítás, mégis nagyon igaz, hogy míg az angol
önkormányzat nem autonom, de független, a mi megyéink autonómok voltak, de nem
függetlenek. Ε kétféle viszony az angol és a magyar törvényhozás
szerfölött nagy különbségében leli magyarázatát. Az angol parlament erősen
központosított törvényhozó és kormányzó test egyszersmind, törvényei
szabályozzák nemcsak a főelveket, de a legkisebb részleteket is, mi másutt a
kormányrendeleteknek van fentartva, a mi törvényhozásunk részint csak az
általános elvekre szorítkozott, részin egyáltalán elmulasztá egyes viszonyok
rendezését, melyek pedig okvetlenül szabályozást igényeltek, ez állapotnak volt
következménye, hogy míg az angol helyhatóságok kizárólag a törvény
megvalósításának közegei voltak, nálunk a megyékre mondhatni a törvényhozás egy
része szállott a statútumok formájában.
Nagyon
szembetűnő e különbség az önkormányzati adókra nézve is. Angliában csak a
parlament által engedélyezett célra vettethetik ki adó, a mi megyéink teljes
szabadsággal tették azt.
Azonban, ha a
függetlenséget vesszük tekintetbe, Anglia helyhatóságai a törvény által kezükbe
utalt ügyeket a kormány minden beavatkozása nélkül végzik, míg megyéink, nagy autonómiájuk
dacára egyenes függésbe jöttek a kormánytól. Hasonlókép álla a viszony az
adóztatásra nézve, a parlament a helyhatóságokat fölhatalmazza, hogy ez vagy
amaz szükségletre adót vethetnek ki, a mennyiség megállapításába többé nem
bocsátkozik, a mi
megyéink vethettek ki adót bármely általuk kijelölt célra, de a
mennyiség határozása felsőbb megerősítéstől függött.
Önkormányzati
rendszerünk egyik elvét képezte 1848. előtt, hogy az arra jogosítottak
személyesen részesültek benne s a határozatok és teendők kivitelébe minél
többen belevonandók. Ez elv, noha ép az általa a megyegyűlésekbe csődített nagy
tömegek hozták megyéinket rossz hírbe, mindenesetre az önkormányzat természetes
követelménye, miután az lényegében az egyénnek a végrehajtásban való
részesülését képezi. A megyéinkben általa támadt rendetlenségek csak azt
bizonyítják, hogy az elvnek van határa, de róla az önkormányzat teljesen meg
nem feledkezhetik s egyes formáiban annak hely nyitandó. Az amerikai városok és
községek ősgyűlései, az önkormányzat részeseinek nagy számot elfoglaló – de
persze nagyobbára ingyen – hivatalok, az angol, főleg a régi alapú self
government hasonló iránya, mind az egyén személyes, nem pusztán választás
általi közrehatásának szükségét tanúsítják. Az egyéni részesülés hazai
önkormányzatunkban ugyan a nemesi praerogativával szoros kapcsolatú, de ez
államrendszerünk mai elveire nézve hasonlólag áll és mégis újabb
államalakulásunk megtartotta őket, a nemesi szűk burkot az állampolgárság
tágabb keretével cserélvén föl.
A mi magát a
megyei adminisztrációt illeti, abban is ismétlődik, mit megyei rendszerünkről
általán mondottunk: meg van minden eleme a helyes közigazgatásnak, de nincs
precíz szabályozás.
Az elv, hogy a
központban szabad és kell a megye beléletét közvetlen ismerni, el van fogadva,
s mégis az elv képviselője, a főispán, valójában ötödik kereke a megyei élet
kocsijának.
Tisztán és
világosan jelentkezik annak tudata, hogy a közgyűlések nem képesek az
adminisztrációra ügyelni, kell tehát helyettesítőjüknek lenni s megalakul egy
erre hivatott szervezet, a kisgyűlés, de amely szervezetlenségben ritkítja
párját mindenek fölött.
Fejletlen
közigazgatási rendszerünk, bár teljesen keresztül nem vitt, de nagyobbrészt
uralkodó egészséges elve, hogy az adminisztratív intézkedések sem vonhatják ki
magukat a magánjogi perút alól, a következetes, korrekt szabályozás hiányát
szintén mutatja.
Megyéink egyik
sajátságát képezte, hogy míg maguk a legszélesebb autonómiával bírtak, a
kebelükben létező városok és községek, a megyének fölöttük gyakorolt tutelája
által, azt majd egészen nélkülözték.
Kifolyása volt
ez a megyéket átható nemesi elvnek, mely uralmat követelt minden fölött, ami
nem nemesi: a községi élet fejlődését különösen az úri hatóság lehetleníté,
csak ennek megszűnte, a földtehermentesítés keresztülvitele után nyílhatik új
korszak önkormányzatunk ezen, a jövőben oly nagy fontosságú formáira.
Megyéink számos
megtámadás és szemrehányásnak voltak kitéve, de ha 1848. előtti
közviszonyainkat tekintjük, a baj másutt volt inkább, mint a megyékben.
A közéletünkre
súlyosan nehezedő rendiség, törvényhozásunk helytelen rendezése, erős nemzeti
kormányhiánya, ezek tették rosszakká a megyéket és nem maga az institúció.
Alkotmányunk
megtisztult e bajoktól, a megyék elvesztették a szervezetükbe nem való jogokat,
le van véve vállaikról az igazságszolgáltatás súlyos terhe s működésük tere
jövőben a közigazgatásban lesz, hol rájuk ép olyan nagy feladat vár, mint a
milyennel a múltban bírtak, midőn alkotmányt védtek, megvalósítani jelen sorok
jelmondatát, hogy:
„Nem az
alkotmány, a közigazgatás teszi a népeket tényleg szabadokká.”
Tisztelt
hallgatóim! A cél, mely bennünket összegyűjtött, a tárgy, melyet vizsgálni,
megismerni akarunk, az állam, e régi s mégis mindig új intézménye az
emberiségnek. Évezredek jelölik e nagy létszer történetét, az ember sokszoros
csalódások árán ismerkedett meg történetével, s ha alapját, rendeltetését,
életműködésének fő alakzatát illetőleg magasan feljutott is korunk ama
hegylejtőjén, melynek ormáról nyílt, szabad széttekintés kínálkozik vizsgáló
szemének, miért szépítem a dolgot, a homályos, az eltakart vidékek még bőven
találkoznak a horizonton.
Ha nehéz, ha
hangyaszorgalmat, éles, beható tekintetet kíván az anyagi kültermészet
törvényeinek kutatása s felderítése, még inkább nehéz, még több csalódás magvát
hordja magában ama vizsgálódás, mely az embert, az ember szellemi, erkölcsi
alkotásainak törvényét keresi. „Emberi viszonyokról ítélni, nem annyira az
észlelendő tárgynak, mint magának az észlelőnek természete miatt nehéz, – mert
az emberi viszonyok irányában nem igen bírunk a helyes észleletre megkívántató
nyugalommal, – mondja Eötvös. (XIX. század ur. eszm. bef. I. köt. 22.
1.) De miért? A kültermészet vizsgálatánál a vizsgáló alany s a tárgy mint
különbözők advák az élet által, az erkölcsi világrend körében, hol az ember s
közéletének természete derítendő fel, alany és tárgy összeesnek, s a
különválasztás csak eszmeileg vihető keresztül. Az embernek, aki kutat,
vizsgál, önmagát kell tárgyasítania, alanynak tudni s tárgynak is képzelni
egyszerre. Az érdekek, az elvek eleven tusája között áll a vizsgáló, s a lélek
bármily fönsége, az értelem bármily ereje nem óvják meg, ha nem is a pártosság,
az egyszerű szolgai odaadástól, de igenis attól, hogy a helytelen irányt, a
kóros állapotot egész horderejében felismerje, s gyökeres átalakításán
munkálkodjék. Épen mert az emberi társadalom döntő, legfőbb tényezője a
szabadságra vágyó, az én-ét szerető, ezt érvényesíteni törekvő ember, ép ezért
oly nehéz a vizsgálódás afölött, hol van hát határa –s ha igen, hol a
szabadságnak, meddig jogosult az én szeretete, meddig nem. Az önismeret a
bölcsesség kezdete, ezt hirdette az ókor meg győződéséért vértanúságot
szenvedett nagy lángelméje, s valóban ott állunk ma is, hogy minden az erkölcsi
világrend kérdéseit érintő vizsgálódásunkban e látszólag könnyű és mégis
megfejtetlen rejtéllyel találkozunk. Igen, az önismeret a bölcseség kezdete –
de teljesén eljutottunk-e hozzája? A múlt kegyelettel ránk szállított
hagyományai, a családi kör meleg, barátságos tűzhelyénél hozzánk forrott vallás
elvei, nemzetiségünk anyatejjel beszítt szeretete, társadalmi állásunk szokásai,
kényelmei, pedig lehet, mindezek saját s az emberiség jólétének útjában
állanak, lefelé húzzák a szellem szárnyait, midőn föléjük, midőn belőlük ki, az
új életbe vágyik. Míg tehát a természet tudománya a vizsgáló s vizsgálandó
különbségénél fogva elfogulatlanul ítélhet, s ép ebben rejlik roppant
haladásának kulcsa, mióta működésének az előítélet által gördített külső gátjai
lehullottak, addig az államtannak nagy erőfeszítést kell kifejteni, ha el akar
jutni azon álláspontra, melyet a természettudósnak az élet, a dolog természete
ingyen, munka nélkül nyújt.
De más irányban
is nehéz az államtan feladata, más körülmény is akadályozta haladásában, de ez
irányban nincs mit szemére vessen az anyagi világ, a természettudomány. Mert
bármily nagyszerűek legyenek utóbbinak felfedezései, bármily roppant horderejű
vizsgálatainak eredménye az emberiség művelődésére, mely alapjában, nincs benne
kétség, neki köszönheti elsősorban eddigi haladását s tőle várja jövőjét, azon
a téren, ahol az államtudomány legfőbb nehézségei, legveszélyesebb zátonyai
vannak, – az államnak hogy úgy fejezzem ki magam, –kozmikus részében, a
természettudomány épen bölcsőjében van. Az emberi nem anyagi jólétére,
fejlődése előmozdítására, megbecsülhetetlenek szolgálatai, s nem habozok kimondani,
hogy nekünk, kik a jogot, az állam szervezetét vizsgáljuk s az életben mint
ezek munkásai kívánjuk helyünket elfoglalni, az emberi művelődés nagy
műhelyében csakis másodrangú szerep kínálkozik, tőlük jő az elevenítő erő,
mitőlünk a forma, ők teszik az embert a teremtés urává, mi csak az általuk
meghódított alapon működünk tovább. De ha az anyagi világrend egyes tüneményein
túl tovább keressük az összekötő szálakat, ha a nagy mindenség keletkezése, a
részeket uraló törvények, az élet jelenségeinek alapokai után kérdezősködünk,
hypothesisek, sejtelemszerű feleletek várnak csak reánk a természettudományok
templomában.
Pedig az
államtan el nem odázhatja magától, hogy az állam hason viszonyai, annak a
részeit összetartó törvények létalapja, célja, alaperői iránt az élet által
fölvetett kérdésekre határozott, világos feleletet ne adjon. Hatalmas, a benne
működő tényezők jellege által nem kevéssé bonyolított kozmos megmagyarázása
jutott az államtannak osztályrészül, amelyben erőként érvényesül az egyes
ember, s a kültermészet adottságait, tényeit, az emberi szabadság, bár nem
minden rend nélküli, de csak részben ismert, részben uralgó törvények által
korlátolt fejleményei helyettesítik. Az államban á természeti törvényekhez
egészen hasonló szabályoktól uralt tényezők találkoznak az emberi lélek
aspirátiói, a szabadság igát viselni nem akaró röptével, szárnyalásával. A
kényszer és szabadság egymást átható, egymást folyton módosító elvén nyugszik
az állam, s a német irodalomban Fröbel Gyula már műve címében kifejezte az
állami élet ez ellentétességét, midőn Theorie der Politik-jének egyik kötetében
a természet tényeit állítja szemben a jog s szabadság követelményeivel a
másikban. A föld szegénysége, az elemek, a víz, a tűz, a járványok pusztításai,
az uralkodó osztályok elfogultsága, a nép közönye, lomhasága, vallási
türelmetlensége, a létező fenntartásához való makacs ragaszkodás, a közélet
szükségleteire való költségek hiánya ezek a tények – a művelődés, a haladás, az
osztályok jogainak egyenlősége, ezek a szabadság követelményei. De más irányban
is meg van a kényszer s szabadság ellentéte. Hatalom nélkül nincs szabadság, s
szabadság – abszolút értelemben – nem tűr hatalmat. Szabadok akarunk lenni s
hatalom nélkül azzá nem lehetünk; az államnak, hogy a polgárok szabadságát
fenntarthassa, kényszert kell alkalmaznia. A legellentétesb két erő kerül így
egymás szolgálatába, a szabad polgár fenntartja a hatalmat, hogy megvédje
szabadságát, a hatalom a szabadság létesítésén munkálkodik, melynek legélesebb
negatiója. Az emberi érdeken nyugszik az állam, de egyszersmind mily erős,
módfeletti gátja is annak. Nagyok az állami élet ellentétei. Szabadság felé
hatalom által, az erkölcsi felé anyagi eszközökkel vezet, s midőn érdekeinket
korlátolja, előmozdítja őket.
A kültermészet
minden ereje, anyaga adott, meglevő, az embertől független, az államban az
ember által alkotott, azzal amit megváltoztatni nem áll hatalmában, vegyesen
fordul elő. A kültermészet meg van önmagában elég önmagának, míg az állam a
kültermészet tényeinek s az ember céljainak combinatiójából jő elé, bár nem
egyedül az ember által, de úgy sem, mint a kültermészet szerves lényei, ahogy
sokan képzelték.
S mily tág a
tér, melyet az állam felölel, mily heterogének a tárgyak, melyekre működését
kiterjeszti, sokak szerint épen igen hibásan; hogy így-e? az állam fölötti
elmélkedéseinkben lesz elég alkalmunk, hogy az ellenvetést megvizsgáljuk. Az
ítélőbíró, a fémjelző, az újoncozási bizottmány, az állomásfőnök, pénzverő s a vesztegzárra
ügyelő rendőr, mind egy célra működnek, holott az élet mily idegeneknek, mily
különváltaknak ismeri őket.
Komoly tehát a
munka, mely reánk vár tisztelt hallgatóim, az önöké úgy, mint az enyém.
Tárgyunk, mint kifejtem, az egyoldalúság, elfogultságra ösztönöz; az ellentétek, amelyek
megoldását nem az ilyenekben gyönyörködni szerető s rendeltetésétől gyakran
eltévelyedett theória, hanem az élet követelik, komolyak, az állam lényéből
folyók, a rendezés munkája, melynek feladatul jutott, hogy az állam nagy
épületét úgyszólva alapjából construálja, nehéz, éles megfigyelést,
következetes gondolkodást, combinativ erőt kíván. Mindezeknél fogva hosszasan
időztem az államtan, a politikai tudomány jellemzésénél, s ezért hangsúlyozom
újra, hogy munkánk komoly, az önöké úgy, mint az enyém.
A felsőbb, az
egyetemi oktatásban a tanító s a hallgató viszonya egész más kell, hogy legyen,
mint a középtanodában. Itt a hallgatótól főleg némely tantárgy, nem
szenvedőleges, receptív közreműködést vár, itt a feladat nem pusztán egyes
életpályákra való kiképzés. Az egyetemnek a tudomány továbbművelését, a
gondolkodás, a vizsgálódás mikéntjébe való bevezetést, az érdek felébresztését
valamely tan tovább fejlesztése iránt, önálló gondolkozásra való szoktatást
jelölte ki célul, hivatásul a tudomány oeconomiája, s ez irány helyes
eltalálásában rejlik az egyetemek nagy jelentősége a közéletre, mert a
tanulmányozás módja, iránya nemcsak intellectuális fontossággal bír, a
jellemképződésre ép oly nagy a befolyása s egy kitűnő német író élesen kiemeli
az angol és német rendszer erészbeni hatásait. Németországban, úgymond, a
megtanulandó tárgyak anyaga, rendje oly kitűnően van beosztva, oly bőven nyújtatik,
hogy az ismeretek, melyeket a hallgató elsajátítani kényszerülve van, teljesen
pótolják a gondolkodás szabad öntevékenységét, a felelősség eleven, erős
érzetét, A német felsőbb tanítási rend által a jellem erős kifejlődése egyre
jobban háttérbe szorul, s az öngondolkodás erejét fölöslegessé teszi a jól
szervezett emlékezőtehetség s a más gondolatainak felfogására való készség.
Anglia tanrendszere ellenkezőleg nem iránylik bizonyos hivatási szakokra
megkívánt ismeretek elsajátítására, hanem inkább a jellem képzésére, s ezért
oly nagy mégis e rendszer hatása, hogy az angol irodalom a tudás minden
szakában egyen színvonalán áll a némettel s tudósai férfiak is egyszersmind,
nemcsak professzorok. (Stein. Bold. w. 321. 1.) Közéletünknek sok analógiája van az
angollal, s az önkormányzati, a törvényhatósági élet nálunk is kiválólag
feltaláló észt, határozott jellemeket kíván, s egyetemi oktatásunk azt hiszem,
eltévesztené feladatát, ha megfeledkeznék arról, hogy nemcsak arra kell
törekednie, miben a német szellem felülmúlhatatlanul áll minden népek között,
alaposságra, szoliditásra s rendszerre; hivatása másik része ép oly fontos,
maguk lábán, saját eszük után járó férfiakat is vár tőle a haza. Legyen tehát
működésünk együttes, uraim, támogassanak figyelmükkel, emeljenek érdekükkel. A
tanárt a hallgatóság teszi sók részben azzá, ami. A legmélyebb ügyszeretet, a
tárgy leghőbb felölelése ellankad szemben a közönnyel, holott az arcon
visszatükröződő érdeklődés, az előadóval való lelki összeolvadás emel,
lelkesít.
Az én
törekvésem nem oda lesz irányozva uraim, hogy megdönthetlen, á priori
elfogadott tantételeket, azok szellemdús, érdekes variátióját, levezetéseit
nyújtsam önöknek, ellenkezőleg, miután feladatunk egy szervezet megismerése,
elemzéshez kell fognunk, inductiv úton kell észleleteinket gyűjteni a letűnt
élet–a történelem – s a folyó élet – a jelen tárházából. Részekre kell szednünk
uraim, e nagy testet, melyet államnak nevezünk, fel kell boncolnunk, hogy az
egyes szervek természetével, az erők, a tényezők hatalmával megismerkedjünk,
melyek benne az életet fenntartják, előidézik, s mindenekfelett, hogy
meggyőződjünk, van-e szüksége s meddig az embernek az államra. Ε
részben ugyanis nem ritkán halljuk, hogy az állam mindinkább feleslegessé
válik, hogy az emberi fejlődéssel
hatása folyton csökken, hogy
egészen elvesztendi léte jogosultságát, hogy bármint vegyük, nem egyéb, mint
szükséges rossz.
Pedig uraim,
nemcsak az anarchia szóvivői, nemcsak egyes tán inkább észjárásuk eredetisége, mint alapossága által
kitűnő gondolkozók szólnak ily kicsinylőleg az államról, egy mély búvár,
Buckle, a politikai törvények óriási sokaságáról szólva, csodálkozik, hogyan
volt képes az emberiség mindezek dacára -haladni, s hozzáteszi: esztelenség
volna azonban, a józan ész gúnyolásával állíthatnók csak, hogy a
törvényhozásnak a haladásra bármily befolyása lett volna, avagy hogy a jövőt
illetőleg a törvényhozástól valamely jótéteményt lehetne remélni, kivéve azt,
hogy eltörlendi, amit elődei alapítottak. Íme uraim, a vélemények elég élesen
állnak egymással szemben, s egy oly kitűnő szellem kicsinylő ítélete nem kis
mértékben provokáló. Tehát az állam csak gát, akadék, legjobb ha félre megy az
útból, hogy ne akadékoskodjék. Ε kedvezőtlen ítéletének
indokául felsorolja a hosszas üldözéseket, melyeken keresztül az emberiség a
lelkiismereti szabadság koráig haladni kényszerülve volt, a rendszabályokat az
emberiség butítására, a tudomány, az önálló vizsgálódás elnyomására, az oktalan
gátakat, melyek a nemzeti vagyonosodás útjába gördíttettek, az esztelen
eszközöket, melyekkel azt előmozdítani célozták, holott békókat raktak reája,
fölösleges teherrel nehezítek haladását.
Midőn itt
Buckle-t s érveit kiemelem, nem egyedül ez író nagy szellemére tekintőleg
teszem azt, ρ utoljára mégis csak egy ember s habár a tudománynak
kötelessége reflektálni minden felmerült új eszmére, ha. az egészen magában áll
is, ha senki által sem pártoltatik is, s teljesen figyelmen kívül hagyva van, –
de teszem főleg azért, mert az eszmék, melyeknek ő kifejezést adott, fogékony
talajra estek, s a közvéleményben nem csekély azok száma, kiknek érzését,
felfogásmódját ő eltalálta, sejtelmüknek, érzéseiknek öntudatos alakot
kölcsönzött. S igen jól mondja Gneist az angol közszellemet rajzolva,
Aristoteles régi mondása, hogy az ember állami lény, elveszte jelentőségét az
angol közéletben, mely az ember legfőbb hivatását a társadalomban találja, s a
következetes Voluntarismus az állam tagadásához jut el.
És most uraim,
különös figyelmüket vagyok bátor kikérni, mert amit fejtegetni szándékozom,
főfontosságú, s ha kellőleg felfogtuk, sok homályt felderít, sok rejtély
kulcsát megadja.
Az állam eszmei
valami, eszmei céljánál, eszmei léténél fogva. Célja az ember, illetőleg az
emberek, kiket eszünk a nép, a nemzet fogalmába egyesít; minden egyik ember
annyit ér, mint a másik, ha eltekintve anyagi és erkölcsi értékétől, azt
vizsgáljuk, ami mindannyiban közös, s így az állam is, mely az emberért van,
egyenlően van minden emberért. Az ember rendeltetése pedig, hogy éljen, hogy
egyéniségét kifejtse s így az állam célja is abban álland, hogy az ember
egyéniségének kifejtésén munkálkodjék, s miután minden emberért egyenlőn van,
lénye szükségképi folyománya az általánosság, a közösség, vagy más szavakkal az
állam célja minden ember céljának, érdekének előmozdítása, azaz a közjó, a
közérdek, mint a mindennapi életben magunkat kifejezzük. Eszmei tehát az állam
céljára nézve, mert a nép, a nemzet, vagyis egy eszünk abstractiója által
teremtett kollektív fogalom célját mozdítja elő; nép, nemzet nem létezik,
valójában csak egyének vannak, néppé, nemzetté csak fogalmunkban válnak; eszmei
a cél továbbá az által is, mert közcél valóságban nincs, csak egyéni cél, a
közcél, a közjó újra csak eszünk összetételének eredménye; de eszmei e cél
annyiban is, mert az egyes egyének célja a valóságban gyakran összeütközésbe jő
egymással, valamint az egyes egyén célja a közcéllal, így tehát a közcél,
melynek az állam hordozója, a fogalom, melynek kifejezője, nem a külső lét,
hanem az eszmei lét körébe tartozik, szóval az állam célját tekintve, fogalmat,
eszmét fejez ki, az emberek érdekének közösségét, összhangját, a közösség,
ez összhang szükségét. S ha, uraim, végig nézünk a történelmen, nem az
eszme lappangott-e az államalakulás legkorcsabb formái mögött is? Igazságot
vártak az emberek az államtól mindenkoron, s mit tesz az igazság, nem mást,
minthogy az egyik ember érdeke el ne nyomja a másikét, ez amazét. Ez eszme nem halt ki, nem adatott fel még
akkor sem, midőn félistenszerű autokrata személyében olvadt fel az állam, mert
ekkor igazságnak tartotta az ember, bármit tett a zsarnok, a körülmény, hogy
tőle származott, eo ipso igazságossá tette ennek bármily oktalan, embertelen
szeszélyét. Hogy az állam az igazságnak, az embernek viszonyai helyes
eligazításának képviselője, megvolt mindenkoron. Az állam forma fogalma az
emberrel mondhatnám vele született, de hogy mi az igazság, arról már
különbözőleg gondolkoztak az emberek. Indiában a szolgaság állapota
igazságosnak tartatott, a felfogást, mely Manu törvény r könyvében kifejezve
van, hogy a szolga, ha ura szabadon bocsátja is, szolga marad, mert ki
vetkőztethetné ki természetéből, maga a nép legnagyobb részét magában foglaló
rabszolga osztály meggyőződésével sem ellenkezett, legalább India történetében
nincs a nép lázadásának nyoma az uralgó kasztok ellen. S vajjon nem tartották-e
a rabszolgaságot a görög nemzet legnagyobb szellemei igazságosnak? Kételkedett-e
a jobbágyság sok időn keresztül a szolgálmányok jogosságán, melyeket urának
adni tartozott. Mindebből eléggé kitűnik, hogy amíg az igazság fogalma
különbözött, arra nézve, hogy az igazságnak, az emberi érdekek harmóniájának
kell az életben személyesítő jenek lenni, erre nézve nem forgott fenn kétség az
emberek között. Maguk azok, kik az államról oly lenézőleg nyilatkoznak, nem
vonják kétségbe, sőt hirdetik az emberi érdekek harmóniáját. A kérdés csak az,
természetes úton, anélkül, hogy az összeütköző érdekek kombinációjára szükség
lenne, megalakul-e a harmónia, avagy nem képes-e az erősebb érdek a gyöngébbet
teljesen elnyomni, megsemmisíteni, ha a dolgoknak természetes folyás engedtetik, s nem szükséges-e ép ezért az érdekharmóniának az
emberek között constans képviselőt adni.
Eddig tehát a
következő eredményre jutottunk volna: Az állam az emberért van, s miután ember
több van, mindannyiért, ahány van, mert ember és ember lényegére nézve, arra
tudniillik, ami a világ egyéb létezőitől megkülönbözteti, egyenlő, az ember
célja pedig legnagyobb általánosságban kifejezve az, hogy valóját, egyéniségét
érvényesítse s miután az állam minden emberért van, célja közös minden ember
céljával, az állam a közcél, a közjó képviselője, eszerint tehát az állam célját
tekintve eszmei, mert a közcél fogalma csak észbeli összefoglalása az egyének
céljainak.
De eszmei létét
illetőleg is, s e tekintetben minden elméleti fejtegetést félretéve, utalok
arra, hogy együnk sem látta az államot; igen, láttunk embert, aki bíráskodik,
mást, aki adót szed tőlünk, egy harmadikat, aki eltilt bennünket, hogy
marhadögtől sújtott vidékről tehenünket vásárra vigyük, de államot nem. Hova
célzok hát uraim, mindezek felsorolásával? Oda, hogy az állam tulajdonkép
emberekből van, hogy azoknak kell a közcélt megvalósítani, kiknek maguknak is
egyéni céljaik, érdekeik vannak, hogy az állam mi vagyunk, mi amint élünk és
mozgunk, érzünk és gondolkozunk, jó és rossz tulajdonainkkal, önző vagy
önfeláldozó lélekkel, értelemmel avagy értelmetlenséggel, műveltséggel, avagy
barbársággal, hogy az állam csakis eszme, alakzat, csakis egy agyunkban
kiépített vár, melynek az életet, a húst és vért mi adjuk meg, mi belőlünk áll.
Miután tehát az
állam mind céljánál, mind léténél fogva eszmei, s valóságot a történet
folyamában fellépő emberiség által nyer, lehet-e másként, minthogy ez
emberiség, bár az eszmék hatalma alól magát teljesen soha sem emancipálja,
viszont befolyást gyakorol, módosulást hoz létre ez eszmékben, sőt néha végkép
elnyomja azokat. Hogy az állam nem az embereken kívül levő, tőlük teljesen
különböző emberiségi létegzet, hanem velük azonos, belőlük mint atomokból
összeolvadt egység, ez magyarázza meg, mily mellékesek az állami alakzatok,
intézmények az azt alkotó nép jellegéhez. S bár nem tartozom azok közé, kik az
államszervezeti kérdést alárendeltnek tartják, kétségtelenül tanunk elemi
tételei közé tartozik, hogy a praktikus élet kiindulási pontja, a főtényező,
mely az állam tényleges helyzete, mikénti kormányozhatósága fölött határoz, a
nép. Uraim, a nép az anyag, az állam forma, ha az anyag rossz, a legnagyobb
mester sem fog belőle valamit alkothatni, amint másrészt nagyon igaz, hogy a
legjobb anyagot tönkreteheti a hasznavehetetlen forma, melybe öntetett. Rég
felismert s tudvalevő dolgot emelek ezzel ki, de szükségem van reá, mint a
közmeggyőződésbe átment igazságra, mellyel az államnak, mint művelődési
tényezőnek, tagadását leronthatom.
A nép azonban
különböző művelődési fokon áll az idők folyamában, s különböző osztályokra
szakad haladása egyes szakaiban. Amit manap az iskolásgyermek is tud, az egy
század előtt tán titok volt a legnagyobb lángelme előtt, abból tehát, hogy az
állam helytelen eszközökhöz nyúl az emberi bajok elhárítására, avagy célellenes
módon törekedett a jólét emelésére, nem lehet ellene gáncsot kovácsolni. Az
állam e tekintetben kora meggyőződésének kifejezése, amit kora célszerűségi
szempontjából helytelen meggyőződésével összhangzólag tesz, ezáltal nem gátolja
a haladást, sőt elősegíti, mert amit az állam ily irányban p. o. a közgazdaság,
ipar körül foganatosít, amennyiben kora legjobbjainak felfogásával megegyezik,
ha ez téves, miután következetesen, nagy erővel vitetik keresztül, annál előbb
kitűnik tévessége, míg ha csak egyesek, csak társadalmilag kísértenék meg,
annál lassabban jönnének rossz következményei s így az igazság napvilágra,
ellenben ha helyes, annál hathatósabb lökést ad a fejlődésnek. Ha tehát az
állam nem mindig bír előtte járni az emberiségnek a haladás fáklyájával, ha nem
bír fölebb emelkedni kora jeleseinél, kiknek tévedéseit ma már felismerjük,
ezen nem lehet csodálkoznunk, sőt
épen ha szabály szerint többet
várnánk tőle, ez lenne képtelenség, mert vannak arra is példáink, hogy az
állam, egyes nagy uralkodók megelőzték korukat, a társadalmat, melynek
gyermekei voltak. István, midőn a kereszténységet megalapította, Kálmán midőn
stb. előbb jártak koruknál, s értelmi tekintetben a haladásnak voltak úttörői.
Még sokkal
fontosabb a befolyás, melyet a társadalom osztályai érdekeik által gyakorolnak
az államra. Minden társadalmi osztály külön érdek képviselője, a nagybirtokost
más érdekek vezetik, mint a kicsit, a gyárost mások, mint a kisiparost, a
munkást, a napszámost még kevésbbé azok, melyek a munkaadót a tőkebirtokost.
Ezek érdekeinek kiegyenlítése, összhangba hozatala az állam feladata. Azonban
az állam ez osztályok tagjaiból állván, mindenik – a viszonyok változásához
képest egyik előbb, másik utóbb – hatalomra törekszik az államban, hogy
érdekeit az államhatalom által mentül teljesebben érvényesíthesse, s ha a
hatalom birtokába juthat, az érdekek összhangját rendszerint úgy szokta
helyreállítani, hogy saját osztályérdekét igyekszik uralkodóvá tenni, s
eltérítve az államot eredeti céljától, eszméjétől, az osztályérdek szolgájává
teszi, mely minden más osztályt lételében fenyegetvén, az elnyomás eszközét, az
államot, vagy jobban a hatalmat, mert mihelyst a közjó, a közcél eszméje elvál
a hatalomtól, megszűnik igazi államisága is, s a puszta physikai erő fokára
sűlyed – gyűlöltté s nemcsak fölöslegessé, de egyenesen s egyáltalán vészes,
ellenséges jellegűvé változtatja az emberek szemében.
Az államtan
nagy feladata ép abban rejlik, megtalálni a helyes határvonalat, ahol az állam,
bár a népből alkotva, akarata, belátása által fenntartva, mégsem juthasson az
egyes osztályok hatalmába, s megtartsa általános jellegét, a pártok feletti
igazság, a közös érdek képviseletének magasztos hivatását.
Igaz! tökélyre,
mechanikus pontossággal járó gépezetre, mely a népek bajait oly biztosan kiegyenlítené, valamikép az óra
az időt pontosan mutatja, még nem talált az emberi ész, s míg emberek lesznek,
lesznek összeütközések, viszályok, erőszakosságok, a tudomány ezeknek elejét
nem veheti, hacsak az ember szabad röptét megakadályozni, szárnyait tőből
elvágni nem akarja, feladata elég nagy, ha ez ellentétek, az összeütközések
békés megoldásának útját megtalálja, az emberi fejlődést évtizedekre
visszavetni képes, belharcokat lehetetlenné teszi.
Az emberi
fejlődés lassú uraim, bármerre tekintünk szét az életben, s hogy az állam e
részben nem képez kivételt, van-e okunk fölötte csodálkozni, hisz mint már erre
fennebb utaltam, emberek alkotják, az emberi lét egy fensőbb megnyilvánulása
csak, mint az állati-e, a méhraj, vagy a hangyaboly, ez sem kerülheti hát ki a
haladás általános törvényét.
Ma nap tán
kevesebb ok van az állam helyes irányának megtalálását illetőleg a kételyre, a
bizalmatlanságra, mint valaha; az államok túlnyomó részében a nép kezébe van
fektetve annak súlypontja, az alsóbb osztályok emelésére, nevelésére, az állami
életben való befolyása előkészítésére történt-e valaha annyi, mint napjainkban.
Igaz, még csak az alaprakásnál vagyunk, de ne feledjük, mindössze száz év van
mögöttünk, melytől az emberiség újraébredését számíthatjuk. S hogy valamint az
ókor rabszolgaságát, a röghöz kötöttség emberibb, ezt a jobbágyság még elég
lealázó, de az előbbiekhez képest nagy haladást mutató állapota követte, úgy
éljük ma a szabadság hajnalát s az óriási orosz birodalom parasztságának
1861-ben megkezdett felszabadításával Európában a szolgaság végmaradványai
eltűnnek.
Akik az államot
feleslegesnek, a haladás akadályának tekintik, az ideális ember természetéből
indulnak ki, azt vélve, hogy az emberi művelődés nagy elterjedésével, az
ismeretek, az erkölcsök javulásával el fog tűnni az ok is, mely az államnak
jelenleg létoka. Nem tehetem azonban, hogy ezek ellenében ne hivatkozzam azon
mondhatnám általános igazságra, hogy az ismeretek még oly tömege, az erkölcsi
haladás még oly nagy foka dacára is nem szűnünk meg emberek maradni, kikből az
érdek, az önzés végkép soha ki nem veszik, kik között érdekütközés lehetősége
soha meg nem szűnik. A szellemvilág, az erkölcsi élet legfényesebb nevei közt valjon
nincsenek-e ily összeütközések, s ha feltehető volna, hogy az egész emberiség e
magas fokig eljutni bír, váljon az emberek közt akkor nem lenne-e ily ellentét?
Ha más nem, nézetkülönbség bizonyára, s kell-e faktor, mely e kérdés fölött
döntőleg határozzon?
Már túlságosan
hosszú időt töltök e kérdésnél, ámbár távolról sem merítem ki, mi jelen bevezető
előadásomban lehetetlen is lenne, inkább csak általánosságban akarván eszméket
ébreszteni a fennebb érintett államellenes áramlat ellen. A kérdést az állam
alapokainak fejtegetésénél szándékozom egész tüzetesen tárgyalni.
Annyit azonban
e főfontosságú kérdés rövid fejtegetése által is sikerült tán sejdíthetővé
tennem, hogy azok túlságos jó elővéleménnyel vannak az emberi természet iránt,
akik az ember államon kívül létébe, haladhatásába bíznak. Mert bár kétségtelen
is, hogy az államiságnak különböző fokait, az állami kapcsolatnak lazább és
szorosabb alakját mutatja fel a történelem, aszerint amint a társadalom
egyszerűbb, egyneműbb elemekből áll, amikor az érdekek összeütközésének
kevesebb alkalma van, ép úgy bizonyos másrészről, hogy mihelyst a társadalom
viszonyai bonyolultabbakká válnak, ez összeütközések kikerülhetetlenek, az
erősebb osztály elnyomni törekszik a másikat, mi ha sikerül, egyet jelent a
gyengébb osztály alávetettségével, szolgaságával. Pedig uraim, szabadságra
vagyunk teremtve, emberi rendeltetésünkkel, egyéniségünk érvényesítésének erős
Ösztönével, de magának az uralkodó társadalmi osztálynak állandó érdekeivel is
ellenkezik, – aminthogy a magyar földesúri osztály érdekével is ellenkezett a
jobbágyság állapota, – a másik osztály szolgasága; kell tehát az
érdekellentétek kiegyenlítésére szervezetnek, testnek lenni s ez az állam, s
ezzel tán feleltem volna az állam szüksége iránti fennebb felvetett kérdésre
is.
Alig küzdötte
ki az emberiség az osztályérdekek nagy harcát a középkori viszonyok által
teremtett szocializmusának, a jobbágyságnak megoldása által, máris az újkor
jobbágysága kopogtat ajtaján, az emberi fejlődés új irányai, az ipar, a
kereskedés szabaddá válásával, új helyzeteket teremtettek, melyek époly hatalmas
érdekeket hoznak ellentétbe, mint aminők a földesúr s a jobbágyéi voltak. Mi,
uraim, kiknek közviszonyait inkább az egyneműség jellegzi, kiknél az ingatlan
tőke túlnyomó az ingó fölött, még nem érezzük közvetlenül az ingó tőke s a
munka készülő zaját, az érdekek harcát, de a Parist 1870-ben romba döntő
mozgalom moraja, a nagy középületein az érvényesülésre törekvő érdek keze által
szított lángok visszfénye elhatott egész hozzánk s mindnyájan érezzük, hogy az
érdekek harmóniájától még vajmi messze vagyunk. S ha uraim, a történelemre
visszatekintve, az ókor nagy államait, Göröghont, Rómát akkor látjuk
feloszlásuk felé közeledni, a szolgaság jármába görnyedni, midőn társadalmi
fejlődésük a legmagasabb fokot éri el, ha az osztályérdekek hullámzása azok
éles ellentéte idejében csapnak össze az állam fölött, s az állami lét
enyészetével a szolgaságot látjuk uralkodóvá válni, nem kell-e teljes erővel
egy az osztályérdekek felett álló, azokat kiegyenlítő faktor után kétszeres
erővel törekednünk. Nagy idők előestéjén állunk, az emberi elme gyenge, hogy a
jövőbe, hogy a pontot, mely felé ez irány halad, megjelölni képes legyen,
látnoki szemmel beletekintsen, egyet azonban elmondhatunk ma is. Az emberiséget
úgy attól, hogy az alsóbb osztályok lenyűgözése által, az emberi haladás, mely
hiszen ép abban áll, hogy a művelődés áldásai a nép minden rétegeit áthassák,
hosszú időkre vissza vettessék, de attól is, hogy a tudatlan tömeg vigye az
emberiséget enyészete felé, a harcban lévő
osztályok egyike sem, azaz a
társadalom maga nem mentheti meg, hanem hogy itt ez osztályok érdekei fölött
álló hatalom, az állam közbejötte szükséges.
Az állam
nélkül, uraim, mi más az emberiség, mint a kültermészet legfelsőbb fokú
osztálya, a Darwin-féle létérti küzdelem elve által uralt pályatér, hol a
kisebbség szolgasága, enyészete bizonyos. A haladás, a művelődés, a szabadság
azonban nem az erősebbek uralma, győzelme, hanem az összes emberiség, annak
minden része, minden tagja fejlődésétől van feltételezve, s így az állam ha
csak tisztán negatíve lép is közbe az emberi viszonyokba, s e természetes létérti
küzdelemnek ellenszegül, már ezáltal is a legfőbb szolgálatot teszi a
haladásnak. A létérti küzdelem törvényének hatása fölött ítélni a természet
körében kívül esik feladatunkon, de hogy mit eredményezett az emberiség
körében, elég szomorú példákkal illusztrálja a történelem, s mikor uralkodik e
törvény az emberiség körében? Akkor, ha állapota még tisztán társadalmi s az
ellentétes érdekek harcán kívül más által nem uralt. Az ázsiai társadalmak elég
szomorú képét adják a társadalmi elv kizárólagos uralmának, mert ott állam
valójában nincs, hanem csakis hatalomra jutott papság és birtokos osztály, mely
államnak adja ki magát s mi a következmény? Az ottani emberiség óriási nagy
részének barbár szolgai, egész az állatiasságig sülyedt állapota. S ha Európára
vetjük tekintetünket, melyik azon állam, melyben legelőbb megszűnt a
jobbágyság? Anglia, itt a jobbágyság a XVI. századdal végkép eltűnik, s miért,
mert az állam ellen bírt állni a feudális társadalomnak, a feudális urak
önkényének, kik azt hatalmukba keríteni törekedtek, hogy aegise alatt
kizsákmányolják az alsóbb osztályt osztályérdekeik javára.
Amily bizonyos
tehát, hogy a puszta társadalmiság állapota a gyengébb osztály megigázására
vezet, s amily bizonyos, hogy a szolgaság, az alávetettség az emberi haladás
legelső gátja, ép úgy nem lehet kételyünk az iránt, hogy a tényező, mely a
benne élő eszme hatalmánál fogva ez irány ellenese, az osztályuralom gátja, az
emberi civilizáció leghathatósabb előmozdítója.
A felvetett
eszmék, a megérintett nehézségek nagyon komolyak uraim, további előadásaim
folyamában fogom azokat részleteikben kifejteni, hogy úgy mondjam, érdemileg
megvilágíthatni.
És most
végezetül engedjék uraim, hogy újra felhívjam önöket az előttünk álló feladat,
az állam létokának, életműködése törvényeinek megismerésében! közreműködésre.
Legyenek az órák, melyeket e teremben együtt töltünk az állam megismerése
végett, a szellemi együttműködés, a gondolatbani összeolvadás órái. Rajtam fog
állni, hogy önökben érdeket, a tárgy mélyébe való behatolást ébresszek, az
önálló gondolkodás útját a
részek szorgos elemzése, a különböző szempontok feltüntetése, a történelmi
fejlemények segélyül hívása által egyengessem, önökön hogy törekvésemet érdekük
által támogassák. A tanszabadság alapján alkottatott meg az új egyetem, a
tanári kar a tanulmányrend teljes szabadságának megállapítása által adott ez
elvnek életteljes alakot, hogy azonban e nagy elv üdvös gyümölcsöket teremjen,
a tanár minden törekvése elégtelen, ha a hallgatóság érettsége által nem
támogattatik. Üdvözlöm önöket, uraim, s e nagy elv érdekében is kérem ki
figyelmüket.
(Az
államigazgatás és igazgatási jog alapvonalai. Tekintettel Angol- Francia-
és Németország törvényhozása és irodalmára. Stein Lőrinc után s hazai
viszonyaink és törvényhozásunkra való utalásokkal Kautz Gusztáv győri
jogakadémiai tanár által. Pest, Ráth Mór.)
Benső örömmel
vettük kezünkbe e munkát. Hazai közönségünk általa oly mű birtokába jut, minőt
kívüle hasztalan keres a világirodalomban.
Stein
Verwaltungslehre című nagy művével, melynek Handbuch című kivonatát a jelen
fordításban veszi a magyar közönség, s mely a nagy mű eredetileg tervezett, de
még ki nem adott részeinek elemeit is adja, élére állt – a tudomány körében –
ama nagy mozgalomnak, mely a biztosított alkotmány alapján a közigazgatás
törvényessége és szabadságának megalapítása utáni törekvésben bírja végcélját.
Ε mozgalom a tudományban Tocquevillelel veszi kezdetét, kinek nagy
befolyása azonban a szabad alkotmány és nem szabad közigazgatás diszharmóniája
érzésének fölkeltésében kulminálódott; az általa föltárt képnek megvolt mágikus
varázsa, de csakis ez, elveivel az általánosságok körében maradt, azok összekapcsolása
az élettel hiányzott. Egész más jelentőségű Gneist föllépése a közigazgatási
tudományban s hatása a közéletben; a Toqueville ébresztette érzés és vágy
Gneist föllépésével elveszti ösztönszerűségét, s művei által öntudatossá válik,
Gneist főérdeme, hogy megértette s velünk kontinensiekkel is megbírta értetni
egy hatalmas s e mellett szabad népnek – mely nincs is oly messze tőlünk mint
az amerikai, s mely szintén monarchikus – szabad közigazgatását, erről adott s
a legapróbb részleiekig menő képével határozott s erős tápot szolgáltatott a
szabad közigazgatás utáni aspirációknak, melyek tényleg rája támaszkodnak, tőle
veszik legerősebb fegyvereiket. Tocqueville és Gneist hatása s azok különbsége
e két szóban foglalható: az gyújtott, ez meggyőzött.
Mindazáltal
volt e szellemi mozgalomban némi egyoldalúság; Anglia végül is csak egy nép,
még pedig elég sajátos, s a kontinenstől elütő jellegű. S közállapotai s a
kontinenséi legvégső alapjaik, s elveikben különböznek egymástól, legalább
látszanak különbözni, a rokonságnak árnyéka sem forog fönn, hol itt hát az
összeegyeztetés lehetősége, honnan meríthető a remény hason állapotok
eléréséhez? Itt kezdődik Stein működése.
Ő nem egy
népet, Európát, illetőleg annak három fő nemzetét, az angolt, franciát s
németet vonja be mint tényezőket nagy operációjához – és pedig ami a lényeget
illeti nagyobb mértékben mint azt Toqueville Amerikára nézve tette, –
hogy kormányzati és közigazgatási tanának tényi alapokat adjon, de meg hogy e
három nép intézményeit szétszedve, elemeikre fölbontva, kimutassa, hogy az
állami élet s a közigazgatási formák főfő alapjaikban egyek mindezen népeknél,
de a személyi, gazdászati s társadalmi viszonyoknál fogva, melyek minden állam
individualitását szülik, ilyen. vagy olyan alakulatot kellett nyerniök, hogy
kimutassa, minő társadalmi vagy gazdászati faktor akadályozta ezen nép
intézményének a másikéhoz hasonló kifejlődését, vagy másrészt meg miért kellett
annak bizonyos időben mindkettőnél egyenlőnek lenni.
Ezen
összehasonlító irány azonban csak egyik része Stein működésének; a másik nem
kevésbbé fontos, ez pedig a közigazgatási tannak rehabilitálása, a tudományok
sorában fölemelése az úgynevezett Gesetzkunde a közigazg. törvényisme alanti
fokáról egy rendszeres tudomány színvonalára.
Ε nagy föladat Steinban megtalálta emberét. Az államtudományok más
ágaiban: a statisztika, a nemzetgazdaság s a társadalomtanban, System der
Staatwissenschaften jével már megtette a kísérletet, s így a közigazgatási
tannak, mint a fönntebb említett szakok eredményeit alkalmazni hivatott szak
tanának, – anyagi föladataira nézve megvolt a háttér, melyre támaszkodjék.
A közigazgatás
tárgya az összes emberi élet. Hogy a jelenben a jövő alapjait lerakhassa,
ismernie kell az elemeket, melyek a jelent előidézték, ezért jog- és műveltség
történet nélkül intézkedései puszta tapogatódzások vagy külhoni intézmények
utánzásai lesznek, hogy föladatát az egyes közigazgatási célok tekintetében
azok belső követelményeire nézve megoldhassa, nem nélkülözheti az ember
személyi létviszonyai, a gazdászati és társadalmi törvények ismeretét s mivel
intézkedései által az egyéni lét körébe hatol, – a jogot.
Egy-egy
közigazgatási kör elég tárgyat nyújt, hogy gyakorlati vagy elméleti kezelője
benne egy emberi életen át nagyot teremtsen, p. o. a policia, a közoktatás, ä
közlekedési ügy, a bankügy, annak tehát, ki mind e részeket uralni, de nemcsak
ezt, hanem e részek összefüggését fenntartani, s őket attól megóvni akarja,
hogy saját, külön körükben, főleg technikus irányban kifejlődve állami
összetartozandóságuk érzetét el ne vesszék, -– annak – ha a képesség nem
hiányzik is – nagy lelki bátorsággal kell bírnia szemben az óriási terrénummal,
melyet a közigazgatás vizsgálója elé tár, főleg ha annak Európa főbb népeit
minden intézménynél be kell vonnia vizsgálódása körébe.
Stein, a
szociális mozgalom s annak jelentőségéről írt munkáival vezette be magát a
tudományos világba; éles dialektikájával, minden tünemény végső elemeire
visszamenő analisztikus tehetségével, támogatva a szocializmus hazájában,
Frankhonban szerzett személyes tapasztalatai által, legelőször penetrálta e
kérdést egész jelentőségében, s ide vonatkozó munkái becsét sok ellenei közül
senki sem vonta kétségbe. Majdnem egyidejűleg jelentek meg Französische
Rechtsgeschichte és Geschichte des französischen Municipalwesens című művei,
előbbi Warnköniggel, melyekben az általános irányzattal szemben, a belső
jogtörténetnek egyengette útait.
1852-ben
következett System der Staatswissenschaften című nagy munkája. Célja
volt az elvizenye-sedő s ellaposodó államtudományokba rendszert s határozott
alapfogalmakat hozni, s erre nézve abból indult ki, hogy valamint a
természettudományok nagy haladása a chemiával kezdődik, mely a testeket
elemeikre bontá, s az orvosi tudomány azóta kezd a valódi tudomány színvonalára
emelkedni, amióta anatómiája által az embert részekre szedi s fiziológiájával a
részek erejét s természetét megállapítja, ép úgy kell az államtudományoknak is
eljárni s az életet, valamint a természet- és orvostudomány a testeket, szét
kell bontani részeikre, el kell választani a gazdászatot a társadalomtantól, a
gazdászattani a gazdászati igazgatástól, mert míg ezen külön részekben
nincsenek biztos alapfogalmaink, hogy lehet hát e különböző körök összehatását
tárgyalni, midőn még az egyes körök s tényezők erejét sem ismerjük. Amitől ő az
államtudományokra nézve általában tartott, azt annak egyik részére, a
nemzetgazdászatra nézve következőleg fejezi ki: „Und so
ist allerdings die National-Oekonomie zu demjenigen Teile der Wissenschaft
geworden, dem es unter allen am meisten an Begriff, System und Methode fehlt,
und der eben deshalb dringende Gefahr leuft entweder einerseits in
Spitzfindigkeit, anderseits in Flachheiten zu verlaufen, oder aber auch von
jeder beliebigen Tendenz mit mehr oder weniger Emphase ausgebeutet oder ins
Schlepptau genommen zu werden, als ob die Tendenz die Wissenschaft selbst
wäre.”
Hogy mennyire
alapos volt e félelem, s mennyire igaz
a jelzett hiány, annak
kétségtelen bizonyítéka Carey,
kinek műveitől, ha nem pozitív részeit tekintjük, melyek néha meg is
mosolyogtatnak, hanem kritikus oldalát vesszük figyelembe, azon nem csekély
becsű negatív eredményt el nem vitathatni, hogy kimutatta a jelen
nemzetgazdászati iskolák rendszerének, módszerének s, fogalmainak tarthatatlan
voltát, ellenmondásait. Stein jelzett fölépítésénél fogva az ellenirányú,
szorosan vett tudós világban nem kedvelt jelenség; szétmállasztó
dialektikájával ad abszurdum vitte sok elismert auktoritás tanait, s semmire
redukálta azok nagy s új tanoknak híresztelt frázisait. Ezirányú, néhol
kérlelhetlen eljárását Kautz Gyula nemzetgazd. történetében ugyan szertelen
önhittségként tünteti föl, mit azonban szerény véleményünk szerint csakis elvei
végkövetkezményekig való keresztülvitele eredményének lehet tekinteni, mely
eljárás az ellentétest, bármily nagy auktoritástól jő is, tova sepri. De más
tekintetben is ellentétes s különleges állást foglal el Stein a német
tudományban; ő nem exkluzív német; rá nézve létezik Anglia, létezik
Franciaország, szóval Európa, s legnagyobb alapossága dacára nem esik – mibe a
németek közül sokan – tudálékosságba; eléggé hangsúlyozta ő ez exkluzivitás
hiányait több művében, s a német tudálékosságról, vele egyszer a német tudomány
e ferde irányáról beszélgetve, még jól emlékszem szavaira, – így szólt: Kérem
nekünk oly nagy már a copfunk, hogyha Ninive állna, be lehetne vele keríteni. A
mi embereink tudják, hány betű van a corpus jurisban, s mennyit evett egy nagy diner-n egy
római imperátor, de azt, hogy milyen telekkönyvi rendszer van Szászországban,
már nem tudja a hannoveri jogász, vagy ismét, hogy milyen peres eljárás van
Ausztriában, terra inkognita lesz a badeni előtt, s viszont ha azonban a legis
akciók bármi haszontalan formalitásáról fog akár egyik, akár másikkal
beszélgetni, mindenik fogja azt a legkisebb minuciákig ismerni.
Stein tág
eszmeköréből nem maradt ki a jog sem; a jognak gazdászati alapokra fektetése s
gazdászati viszonyokbóli magyarázata,
egyik legkedvesebb themáját képezi; ide vágó tanait – legalább a magánjog
tekintetében – miután ki nem adta, csakis egyetemi hallgatói ismerhetik, kik
azonban eléggé meggyőződhettek, hogy ő e tekintetben is a helyzet magaslatán
áll.
Stein
tudományos jelentősége, ismereteinek bámulatos nagy körét nem is érintve, főleg
abban nyilvánul, mint általán minden nagy szellemé, hogy elveivel,
nézőpontjával átfogja az összes emberi élet tüneményeit, s ha annak bármi
jelentékeny alárendelt részletét elemzi, összefüggése az emberiség nagy
érdekeivel, végső céljával sohsem veszik el,
Anélkül, hogy a
részletekre kiterjeszkednénk, elég legyen kiemelnünk, hogy ezek tekintetében is
sok újat s becsest hozott napfényre úgy a nemzetgazdászat, mint a
pénzügytudományban; társadalomtana pedig épen egészen új alkotás.
Ily háttérrel,
ily szellemi előzményekkel fogott Stein közigazgatási tanának megírásához s
amit e téren adott ki, kivívta az általános elismerést, s ha egy vagy más
részében megtámadtatott, a mű általános jelentőségére nézve csak egy hang
uralkodik.
Közigazgatási
tanának alapját az államról adott azon fogalomhatározatával rakja le, hogy az
állam, mint egyénekből álló közület, mert személyiséggel bíró lényekből áll,
maga is személyiség és pedig az erkölcsi világ legfőbb személyisége, nemcsak a
lényét alkotó személyek nagy száma és céljainál fogva, hanem mert a
személyiséget alkotó három fő elem, az én, az akarat, s a cselekvőség, önálló
szervvé alakulva van meg az államban.
Van akarata,
ennek orgánuma a törvényhozás, van cselekvősége, ennek orgánuma a végrehajtó
hatalom; e két önálló orgánum személyes egységgé olvad az államfőben, ki az
állam én-jét képezi fönntartván a törvényhozás
és végrehajtás harmóniáját.
Az igazgatás
tehát az államélet azon köre, melyben az állam akarata tényleg megvalósíttatik.
Az igazgatás
azután ismét két fő elemmel bír, az egyik a végrehajtó hatalom, a másik a
sajátképi igazgatás, az első tekintet nélkül a sokoldalú módozatokra, melyek a
gyakorlati életben a kivitel különös feladatai által keletkeznek, létesíti,
illetőleg akarja létesíteni a törvényt; gyakorolja az összminisztérium; a másik
ott működik, ahol az államnak nagy életkörei önálló feladataikkal jönnek
tekintetbe s melyeket minisztériumoknak nevezünk.
Ezen igazgatás
két főrészre oszlik: az egyik az államnak más államokhoz, a másik az állam
belső viszonyait érinti, ennek első tárgya az állam gazdászati élete
(pénzügyminisztérium), a második a személyek egymással való érintkezésében
sérthetetlenségük fönntartása (törvénykezés, igazságügyminisztérium), a
harmadiknak tárgya az egyén fejlődése (beligazgatás, osztályaival: közgazdaság, kultusz, közlekedés stb.).
A. végrehajtás
tehát az állam ténye, ennek mozzanatai az államban mind önálló alakokat
nyernek; így midőn az akarat megállapodott, vagyis a törvény megvan, kell
akarni a cselekvést, ez a rendelet által történik s midőn az akaratnak a való
életben meg kell testesülni, ezt az egyes intézkedése teszi; midőn ezek
ellenében a kültermészet vagy az egyének akarata ellenségesen lép föl, előáll a
harmadik mozzanat, a kényszer.
A végrehajtó
hatalomban részint az állam egysége, részint az egyén önállósága, két fő
alkatot teremt: a központi kormányt, vagyis az- államigazgatást s a szabad
igazgatást, vagyis az önkormányzatot s az egyleti ügyet.
A kormány, az
önkormányzat s az egyletügy szervezete és joga.
A kormány áll
az államfőből s a tulajdonképeni kormányból. Az előbbinek szervei a kabinet, a
hadsereg s az államtanács, utóbbi mint az államfőnek a minisztertanácstól
különlevő, a törvényhozás és végrehajtáskörüli tanácsadó közege. Az utóbbinak
szervei a hivatalok, melyek miniszteriális és hatóságiakra pl. nálunk a posta,
vám, bánya, pénzügyi hatóságok, oszlanak.
A kormány
akaratát az államfő beleegyezése emeli államakarattá.
A kormány
rendeletei részint végrehajtási rendeletek, a törvény közelebbi módozatait
tartalmazók, részint közigazgatási rendeletek, melyek a törvény hiányát
pótolják, részint szükségbeli rendeletek, melyek a törvényt felfüggesztik, ha
gyakorlatát a tényleges állapotok veszélyessé teszik.
A hatóságok
pusztán intézkedési joggal bírnak.
Az alkotmányos
kormányjog a törvényhozás, és végrehajtás lehető ellentétéből származik; célja
a köztük szükséges összhang helyreállítása. Módja a kormány és a hatóságok
felelőssége, utóbbi kétféle politikai felelősség a kormányra nézve abban
fekszik, hogy az nemcsak a törvény betűje, de szellemére nézve is köteles az
összhangot a törvény és a végrehajtás között fönntartani, nyilvánul az összhang
fönn vagy fönn nem forgása a törvényhozás szavazataiban; a hatóság felelőssége
pedig abban áll, hogy az intézkedésben nemcsak a rendelet betűjét, de szellemét
is érvényre juttassa; eléretik a felsőbb hatóságnál való sérelem (Beschwerde)
emelése által. A jogi felelősség ellenben abban áll, hogy a kormány vagy
hatóság egyes cselekedeteinek a törvények szószerinti értelmével nem szabad
ellentétben lennie, vagyis a kormány jogi felelőssége akkor áll be, ha
illetősége körében a törvényt megsértette, vagy végre nem hajtotta; mert ha
illetősége körén kívül sérti a kormány a törvényt, ez nem a miniszteri
felelősség, hanem a közönséges büntetőtörvény következményeit vonja maga után.
Ugyanez áll a hatóságok felelősségéről, csakhogy ezek nemcsak az egyén
irányában, hanem a kormány irányában is felelősek; fő szempont itt, hogy az
illetőség körében s azon kívül elkövetett törvénysértés különbsége
fönntartassék. Érvényesíttetik e jogi felelősség a rendes bíróság előtti panasz
(Klage) által; minden közigazgatási bíráskodás, ahol a törvénnyel ellentétes
intézkedésről van szó, határozottan kárhoztatandó.
A kormány
felelősségével szemben áll az állampolgári engedelmesség, az ellentállás
magában véve jogtalanság, ellenben a passzív ellentállás az államélet organikus
joga.
Az önkormányzat
az állampolgárok részvétele a végrehajtásban.
Két alapalkata
van: előidézik az egyiket az érdekek, a másikat a földbirtok; az érdekek szülik
a képviseleteket (kereskedelmi iparkamarák) a helyileg korlátolt földbirtok
pedig a tulajdonképeni önkormányzatot; az elsők az önkormányzatnak nem teljesen
kifejlett formái.
Az önkormányzat
működése a kormány működésének átvétele, az önkormányzati testek egyrészt az
állami egység közegei, de másrészt önállók; azon működések, melyek az
önkormányzati testek önállóságából folynak, az önkormányzat természetes vagy
szabad, azok pedig, melyek az állam egységéhez való maguktartásából származnak,
az állami hatáskört képezik.
Az önkormányzat
joga szabályozza annak részint mint az államegész részének, részint mint tagjai
közületének viszonyát; az első az önkormányzat nyilvános joga, az utóbbi annak
belső joga.
Közjoga,
amennyiben szabad hatáskörére vonatkozik, föltétlen szabad intézkedésjoggal
ruházza föl, nem lehet valamely intézkedés megtételére kényszeríteni, minden
ilynemű kényszer ellenében passzív ellenállása van s a kormányrendelet ellen,
valamint az egyes egyén, az önkormányzat is bír panasszal (Klage) és sérelemmel
(Besehwerde).
Ellenben állami
hatáskörében az önkormányzat hivatal jellegével bír.
Az önkormányzat
jogát három alapfogalom dominálja u. m.: először a jogi személyesség,
melynélfogva tagjai fölött nem szerződésénél, hanem személyi egységénél fogva
bír hatalommal, másodszor az autónómia, melynélfogva szabad hatáskörében a
kormányrendelettel egyenerejű határozatokat hozhat s azokat kényszerrel
foganatosíthatja. Az állami hatáskör tekintetében autonómiája abban fekszik,
hogy a közegeket erre nézve is maga választja: a harmadik alapfogalom a
főfelügyelet, ez nem az egyest védi az önkormányzat ellen, ez a belső jog és a
bíróságok dolga, célja az önkormányzatot az állam, irányában illetőségén belül
tartani.
Az önkormányzat
belső joga az állami kormányjog analogonja.
Nem
mulaszthatjuk el végül megjegyezni, ámbár az önkormányzati formák
fejtegetésében nem követtük eszmemenetét, hogy idevonatkozólag azonban
Európában új eredményre jut, hogy sem a nagy tartomány, sem a község, sem a
speciális céllal bíró angol board-dal nincs betetőzve az önkormányzat épülete,
– szerinte az ehhez úgynevezett közigazgatási község vagyis több községet
felölelő önkormányzati test szükséges.
Az egylet
azáltal válik az állami végrehajtás részesévé, hogy célját állami föladat
képezi, pl. tűzoltóegylet, vasúti részvénytársaság, népnevelési egylet; nem
minden egylet ilyen s ezért nem is mindenik visel szerepet az állami
végrehajtásban.
Az egyletek
jelentősége az összéletre abban áll, hogy azok az állami végrehajtás
legszabadabb formái, az egyéntől függvén a cél megválasztása, ő határozván meg
az eszközöket, ő a szervezetet, továbbá, hogy . az egyleti ügy által a
közéletre nézve magukat olyanok érvényesíthetik, kiknek működése különben a
közületre nézve elveszett volna.
Az egyletek
egyes alakzatainak elkülönítése, az egylet fogalmának szabatos meghatározása a
mű egyik legszebb részét képezi; elég legyen ezt itt érinteni.
Az egyletek
joga szintén nyilvános jogra és belső jogra oszlik.
Az egyesületi
jog nem egyéb, mint a jogi személyiség, autonómia és főfelügyelet jogának
alkalmazása az egyleti jogra.
Ennélfogva
minden egylet a kormánynak bejelentett megalakulásánál fogva jogi személyt
képez, állami engedélyre csak azon egyletnek van szüksége, melyek a végrehajtó
hatalom egy különös jogát veszik igénybe.
A kormánynak4
van joga az egyletek működési jogát felfüggeszteni; azok föloszlatását azonban,
csak bírói határozat alapján kérve, megengedni.
Bármint is
vélekedjék valaki Stein fölfogásáról, mellyel az egyleti ügyet az állami
végrehajtó hatalom rendszerébe beilleszté, nem fogja elvitathatni, hogy korunk
eme nagy faktorát egész jelentőségében így még senki nem méltányolta s elemző
eszével abban egész új világot tárt föl.
A végrehajtó
hatalomnak a pénzügy, igazságügy és
belügyre egyaránt érvényes tana után, a három ág közül a belügyit veszi föl
Stein vizsgálódása tárgyául.
Terünk nem
engedi, hogy a belügyi igazgatásnak a személyi, a gazdászati és társadalmi
életre alapított rendszerét, itt bár csak vázlatosan ismertessük, a népesedési,
a közegészségi, a rendészeti, az oktatási és művelődési, névszerint a sajtóügy
igazgatását, valamint az . összes gazdászati élet szerfölött gazdag és annyi
eredetiséggel tárgyalt igazgatását tehát egészen mellőzve, csak a társadalmi
igazgatásról adunk némi kis vázlatot.
A
társadalomnak, mint az állam után az emberi élet legfontosabb szervének
igazgatásával zárja be Stein rendszerét.
Ha másért nem,
már csak a társadalom fogalma és alap viszonyairól az egyes idevágó igazgatási
célok tárgyalása közben adott meghatározása és jellemzése miatt is nagy
nyereségnek tartanok e mű átültetését; egy nyelvünkön eddig abszolúte
ismeretlen tudományág válik ezáltal
megközelíthetővé és pedig oly szövétnek mellett, mely a társadalom
tanának konfúz, sötét országában, ha teljes világot nem is ad, a főkörvonalakat
elég élesen kijelöli.
A társadalmi
igazgatás célja a szabadság jogi akadályainak mellőzése a szellemi és anyagi
javak jogi megszerezhetőségének biztosítása által mindenki részére, ebben áll
viszonya a társadalmi szabadsághoz; ezen kör magában foglalja az
egyénnek a család, a háznépe, a cselédség, a nemzetség, a nemesség, a
majorátusok és a testületi szellemmel való harcát, s az állami igazgatásnak
föladatát, az egyént e különböző békókból kimenteni.
Célja továbbá a
társadalmi igazgatásnak a társadalmi nyomorról való gondoskodás, vagyis az
egyes ember részére a személyes önállóság physikai előfeltételeit megadni; mint
ilyen létesíti a drágasági rendészetet és a mai korban belátva ennek
eredménytelenségét, de belátva a forgalom és iparszabadság negatív voltát is, a
nagy városok élelmezésének pozitív eszméjét ragadja meg, másrészt pedig a
munkáslakóházak tekintetében tesz hasonirányú kísérleteket; majd egyenesen
kezébe veszi az ügyet, gondoskodván a gazdászati szegénységről, vagyis midőn a
szükséges élelmiszerek hiánya a személyiség létét veszélyezteti, valamint a
társadalmi szegénységről, melynél fogva az egyes teljes munkaerőben léte
mellett, önálló társadalmi álláshoz nem juthat; a gazdászati szegénység elleni
intézetek az árvaházak, a bölcsődék, a lelencházak, szegények iskolái, a
szegény betegápolás; a szociális szegénységet természetbeni segély, munkaadás
által törekszik az igazgatás megszüntetni.
A társadalmi
igazgatás végső és legfontosabb föladatát képezi a fölmenő osztálymozgalmat,
vagyis a lehetőséget előállítani, hogy az alsó osztályú egyén a felsőbb
osztályokba emelkedhessek; az állam, mint olyan hatóságaival, a társadalomnak
alapúi szolgáló gazdászati törvényeknél fogva, de az eddigi tapasztalatok
szerint is semminemű oly speciális intézménnyel nem bír, mely által
e mozgalmat elősegíthetné, tehet azonban mégis sokat, ami által arra
közreműködhetik s ez azon elv, hogy az igazgatás minden pontján azon legyen,
hogy a tőkenélküli osztálynak a fejlődés mindazon feltételeit nyújtsa, melyeket
ez tőke hiányából, valamint physikai keresetképesség tekintetében magától
megszerezni nem képes.
Az igazgatás
közege itt az egyleti ügy: a formák a segélypénztárak, a zálog- és
kölcsönintézetek, a takarékpénztárak, a társulati biztosítás (prévoyance
mutuelle), az előlegező pénztárak, a termelési társulatok, a munkásszövetségek.
A fordítást
csak dicsérettel említhetjük; a fordítónak mindenesetre nem csekély
nehézségekkel kellett megküzdenie, nyelvünk szelleme csak a konkrét kifejezési
módot szereti, a műben pedig, főleg az elvi megállapításoknál, sok az elvont –
nem annyira eszme – mint kifejezési mód; fordító e részben szerencsésen oldotta
meg föladatát, ámbár a szófűzés kötöttségén sok helyt még jobban is segíthetett
volna részesülők és névmások általi bontással.
A munkához
fordító szépen írt bevezetést adott, méltányolva abban a közigazgatási tudomány
fejlődési menetét és Stein tudományos jelentőségét; minden pontjával azonban
nem érthetünk egyet, különösen nem azzal, hogy a „lipcsei nagy auktoritás,
Roscher”, Steinra valami speciális befolyást gyakorolt volna, e két elem olyan
mint a tűz és víz, az egyik az emberi életet történeti fejlődése által, a
másik, t. i. Stein a dolog természetének elemzéséből akarja földeríteni a
történelmi háttért az analitikus utón megállapított elvek igazolása és nem
eredeti bizonyító eszközként használva; a két módszer annyira eltérő, hogy
egyiknek a másikra való befolyását szükségkép kizárja.
Fordítónak
aggályát, hogy a közigazgatási tudománynak Stein által megkísérlett
önállósításával, az országászattan (politika) az alkotmányi politikán kívül
tárgytalanná válik, ugyan nagyon alaposnak
találjuk, (de ebben inkább örvendetes, mint aggályos körülményt látunk;
mit is lendített annak az alkotmányi és igazgatási politika-féle rendszerben
űzött művelése az államtudományokon, főleg az igazgatási tanon; de még inkább volt-e annak bármi
befolyása az életre? Egyfelől állt ez az úgynevezett igazgatási politika, az ő
ide-oda révedező eszmefuttatásaival, másfelől az élet sokféle föladataival,
melyekre, főleg azok részleteire, semmi tekintettel sem volt e politika, s így
aztán az élet is egészen elhaladt mellette s tudományos behatás nélkül, tisztán
a mindennapi élet esetleges viszonyaihoz képest rendezte közigazgatási
törvényeit és szabályait, megteremtve a közigazgatási törvényismét, mely közt s
a kormányzati politika között azonban áthidalhatlan űr maradt, a közélet,
valamint a tudomány közös rovására.
S ép ez okból
örvendünk, hogy hihetőleg nemsokára leéli magát a közigazgatási politika, mint
önálló tudományos ág, megmaradván mint résznek tere a rendszeres közigazgatási
tanban.
Ezeket akartuk
főleg fordító bevezetésére megjegyezni, kinek különben e mű sok fáradtságot adó
fordítása, valamint a rendszer keretéhez képest adott honi viszonyokra való
utalása, őszinte elismerést érdemel.
Írta: Grümald Béla, Zólyom-vármegye
alispánja. Budapest.
Kiadja: Ráth Mór.
1876.
Ily cím alatt
veszünk egy dolgozatot, melyre lehetetlen néhány szót nem mondanunk.
Publicistikai
irodalmunk e kis iratban egy becses munkával, közéletünk egy férfias
cselekedettel lett gazdagabb. Mindenkép sajátságos jelenség, ami a fennebbi
köntösben elénk lép; ha előpostája nem lett volna, azt mondanók meglepő; de a
„Közigazgatásunk és a magyar nemzetiség” után, mást szerzőtől nem is
várhattunk. Megyei ember, az önkormányzat őszinte híve tör pálcát
megyerendszerünk felett, s a közigazgatási tisztviselők kinevezését követeli. A
kis mű nagy tanulmányok eredménye, a tény, hogy egy gondolkodó fő elzárt
dolgozó műhelyből ilyen művel lép a nagyközönség elé, nevezetes erkölcsi tény.
Eszmék, valódi eszmék, s nem ilyeneknek csúfolt önkényes, realitással nem bíró
képzetek embere lép elénk; az élet nyüzsgő közepéből emeli fel szavát, az élet
követelményeként hirdeti őket, azok közvetlen szükségeként mutatja ki el nem
odázható megvalósításukat, s teszi ezt közéletünk szellemi szabadtalanságának,
a dogmatikus elkeseredettséggel pengetett tartalmatlan jelszavak idejében,
midőn minden középszerű s még hozzá selejtes vélemény a sajtó istápolása
mellett zsarnoki hatalommal parancsol hallgatást minden önálló nézet
nyilvánítási kísérleteknek, előszedve a legerősebb fegyvereket, ha
elhallgattatási törekvéseit nem látszik közvetlen siker koronázni, a
gyanúsítást, a hazaárulás, a közéletbőli proskripcióval fenyegetést. – De e
bátorság nem Kecskeméthy „Parlamenti alkotmány és vármegyei reakció”-ja cinikus
köpenyét ölti magára, komoly tanulmány és gyakorlati élettapasztalás a vezetői,
ezekre támaszkodik, ezek egyengetik útját, s amily komolyan ő beszél, ép oly
komoly meghallgatást fog magának mindenfelé kieszközölni önsúlya természetes
nyomatékával.
Publicisztikus
irodalmunk legutóbbi évtizedéből nem bírnék méltó társat a Grünwald Béláé mellé
állítani. S miben rejlik a szerény terjedelmű dolgozat becse? A szerző által
látható előszeretettel használt egyik tekintély sokszor szokta ezt az életben
úgy, mint irataiban említeni. „A mű nem az által becses, amit közvetlenül
nyújt, hanem amit gondolkodó főkben ébreszt.” Amit szerző az önkormányzatra
nézve lényegest elmond, irodalmunkban, sőt közéletünk terén sem új, hasonló
hangok emelkednek a 2l-es bizottság kebelében, s Lechner Ágostnak, a
Hoffmann-féle jog- és államtud. folyóiratban megjelent, de a nagyközönségre
mondhatni elveszett remek dolgozatában az önkormányzat Grünwaldéval egyenlő
irányú, csak sokkal mélyebb megoldásra talált. Ugyancsak ismertető a Bud. Szemle
1869-i folyamában az európai önkormányzatot a szerző kegyelt előképei nyomán
iparkodott feltüntetni. – Hazai municipiális viszonyainknak a mechanikus államfelfogás,
a bureaukratikus routine szempontjából szerzőével egyenlő éles kritikát már
többfelől kellett kiállniok, a legélesebb, de történelmietlen irányánál
fogva a legfrivolabbat is, Kecskeméthy ismert röpiratában. – Hogy megyéink
az önkény, a szakképzetlenség, a családi különérdekek, az adminisztratív
tehetetlenség, csak nem a szabadság, s az állami végrehajtás közegei, sokszor
hallottuk már, – s mégis a Grünwald Béla dolgozata, mely szintén
csak a most felsorolt eszmék körében marad, valami egészen eredeti, önállóbecsű
irodalmi jelenség, – mert az egész gondolatkörnek oly végső összefüggő kapcsot
ád, mely által dolgozata dacára, hogy tartalma különben nem új, lényegesen más lesz, mint
irodalmunk akármelyik hasontárgyú terméke.
Grünwald Béla
az önkormányzat kérdését, a sokak előtt oly alárendeltnek látszó közigazgatási
szervezetet – visszaviszi, mint szerves föltételét mutatja fel nyomról-nyomra
és nem pusztán állítja annak, a minél e világon csakugyan nincs magasabb, az
önálló nemzeti lét, az állami létei kérdésére. – Ezt eddig irodalmunkban
csakugyan senki sem tévé, de amit általában, nemcsak saját irodalmi
viszonyainkat tekintve, nagyra kell becsülnünk ez iratban, a szerző képessége a
legkisebbnek, vagy legalább is a látszólag ilyennek mértékét – a legmagasabban
találni, keresni fel. Szerzőre mély hatást tett a hatalmas író, kitől
iránytűjét vévé közéletünknek manap annyira tájékozatlan nagy
tengerén, s úgy látszik, erősen megszívlelte annak ama mondását: Nehmt Eine Verwaltungsmassregel und löst sie auf in ihre Gründe, ihre
Objekte und ihr letztes Ziel und ihr werdet den unwiderstehlichen Gang der
Bewegung (dieses höheren Lebens, dem wir alle unterworfen sind) im kleinstem
Körper und seiner Geschichte verstehen.”
Komolyan
aggasztó jelenség a magyar faj életében, hogy nagy fáradtsággal kell neki
bizonyítgatni, hogy nem lehet magasabb célja önmagánál, nem lehet fontosabb
feladata saját fenntartásánál, hatalmának terjesztésénél s biztosításánál.” Ε gondolattal
üti arcul – bocsánat ez erős kifejezésért – olvasóját szerző dolgozata legelső
soraiban; ily távlatból tekinti az egész közigazgatási szervezést, eme
kiindulási pontra visz vissza mindent, s teszi a meggyőződés benső hangján,
erős megfigyelő tehetség, éles boncoló képességgel. Maga e gondolat elég,
nézetünk szerint, hogy a munka felé fordítsa a közfigyelmet; mert az
államalakulás legvégsőbb gyökerére mutat reá, midőn mindennél magasabbnak
állítja oda a nemzet létét, hatalmát.
Mert mi is hát
végül az ok, ami a nemzeteket önálló hatalmakká alakítja, belőlök szuverén
államokat képez? Mi ez az ultima ratio? Az
egyes nagyobb erkölcsi, szellemi törekvései, érdeke, biztonsági
vágya? Az erő, a hatalom, mely ezt eszközli, nagyobb mind e tényezőknél. Hisz
ha a fennebbi tényezők az államok alakulását magyarázni bírnák, részvét helyett
csakis gúnnyal, mint oktalan ábrándot, tekinthetnők a lengyelek kísérleteit,
nemzeti létük, Önálló államuk
visszaszerzésére, mit, bármennyire szigorúan ítéljük is el őket
múltjukért, s bármennyire tartsuk e kísérletek sikertelenségét kiérdemlettnek,
nem tehetünk. Az egyes aja-baján túl, azon felül áll a nemzetek léte, nem léte,
s amint a veszélyeztetés percében minden
magán baj, magán
érdek elhallgat, hogy csak a nemzeté hangozzék, pedig ennek feláldozása
árán orvoslást lelhetne amaz, úgy létet sem az egyes kicsinyes törekvése,
céljai adnak egy nemzetnek, A szellem hatalma az, mely nemzeteket teremt és
eltemet, függetlenül az egyes önző vágyaitól azon kényszerűség folytán, mely a
legmagasabbat, a szellemet is levonja a földre, hogy csak különbözőségeiben jöjjön önmaga tudatára.
Nem az egyes,
a genius, melynek amaz csak futó árnya, s emez igaz
valósága hozza létre a nemzeteket, s konstituálja őket államokká, szerzőnek
nagyon is igaza van, hogy oly nemzet
sorsa aggasztó, ahol e genius,
az egyes e végső tartaléka szétesik,
az életadó gyökere kiszáradt, hol az mint
mindenek fölött álló cél hatni megszűnt s csak az egyes
elkülönözöttségében marad vissza, ott a nemzet létének
vége közel van, mert nincs többé szerves egész, csak homogén halmaz,
melyet a leggyengébb szél tovaseper a négy világtáj felé,
vagy a legközelebbi életerős nép igájába hajt.
A színek,
melyekkel szerző nemzeti ösztudatunk hanyatlását festi, amily élénkek, ép oly
igazak, az okok közül, melyek e tényt magyarázzák, csak egyet feled el, s csak
egyet nem érint egész horderejében. Az első, hogy a nemzet háromszázados harca
létéért, sokrészt inkább a rendi társadalom külön érdekének küzdelme az, igaz
idegen is, de egyszersmind főkép e különérdeket fenyegető királyság ellen,
mintsem a nemzeti szelllem harca a létért, a másik, bár sokszor foglalkozik
vele, de alapjában még sem fejti ki, hogy a liberalizmus nem államalkotó
princípium.
A nemzeti
létért való küzdelemnek, hogy ekként kiválókép rendi különérdekeket teszünk
rugóivá, semmikép sem akarjuk értékét csökkenteni. Minden állam fejlődése
különböző fokain rendszerint bizonyos társadalmi szerkezetet hoz kifejezésre,
egész tisztaságában soha sincs jelen, s ez nem is lenne jó, csak az a kérdés,
mennyire túluralgó benne egy társadalmi külön-érdek, valamennyi rovására. Nem
az feltűnő tehát, hogy a rendi érdekek hazánk történetében kiváló szerepet
játszottak, sőt épen az lephetne meg bennünket, ha ez másként lenne s
emberfölöttit kívánnánk egy nemzettől, ha azt követelnők, hogy önmaga, saját
létviszonyai fölé egy kívülről szemlélő objektivitásával fölemelkedjék. Semmi
szemrehányást sem fejez ki tehát állításunk, hogy a nemzeti harcok rendi
különérdek motívuma által voltak kiválókép vezetve, a nemzet, fejlődési fokához
képest, a rendi társadalomban élvén csak; de e tényt nem szabad a tényezők
mérlegelésénél tekinteten kívül hagynunk, midőn állami öntudatunk intenzivitása
hiányainak okait keressük.
Hazai
municipalismus vulgárisunk jelenségei, e tényező nélkül érthetetlenek, egy
Tisza Kálmán „Parlamenti felelős kormány és megyerendszer” 1865-ben megjelent
dolgozata megfejthetlen rejtély maradna, ha nem bírnók magunknak az
államszervezetet jeleníteni, mely a rendi társadalom alapján egyedül
lehetséges. Ily hátterű államrendszerben küzdött a magyar századokon át s pedig
sikerrel, a szabadság jelszava alatt, egy abszolutikus dinasztia ellen. S ez
államrendszer, ez egész küzdelem a fölületes vizsgálat, de nemcsak ez, a
mélyebb, de egyoldalú teória szerint is bizonyos közelfekvő analógiákat
nyújtott Európa legszabadabb államrendszerével, az angollal, az angol népnek a
Stuartok elleni küzdelmével. Analógiát, ha a királyi hatalomnak amott csak az
utolsó század óta elhalványult befolyása, az általa teremtett s a kontinens
által nem méltatott közigazgatása s rendi privilégiumoktól évszázadok óta
felszabadult, jogegyenlőség alapján álló, nemest, polgárt, pórt sáncai közé
fölvett társadalmi szerkezetétől eltekintünk. Mi természetesebb tehát, hogy
gondolkodásunk eme rendi államrendszer képzeteiből nem bírt kibontakozni, s a
modern államot a szavazatok szélesebb körre kiterjesztése, a miniszteri
felelősség, a jogegyenlőség által, de annak leghatékonyabb, mert az életre
közvetlenül kiható közege, nem rendi közigazgatás nélkül megvalósítani nem
gondolta.
S csak legyünk
igazságosak, a társadalmias, állami öntudat híjával levő theória is a megyék
rendi jellegű konzerválásának szerfölött kedvezett; Anglia irodalma mire
fekteti a fősúlyt az alkotmányban? a parlamentre, közigazgatása, megyéi
vajmi kevéssé lettek angolok által méltatva; e nagy, tán ellenmondás nélkül
mondhatnám, a világ első nemzete, amily nagy életében, a gyakorlatban, oly
rövidlátó sokrészt a közélete felőli theóriában; mit szóljunk a franciákról, a
németekről, vajjon itt az ötvenes évekig a régi állam a bürokrácia ellenes
irodalom, mihez bírt máshoz jutni, mint a mi régi megyénkéhez hasonló
alkotásokhoz, minek okát messze vinne itt elemezni; amiben más népek ideált
láttak, hogyne akartuk volna azt mi konzerválni, hisz nem másról volt szó, mint
egy honi plánta további ápolásáról, melyet ha kitépünk, idegennek
betelepítésével legalább az akklimatizáció ideje alatt sok bajunk lehet. Nem
oly régi dolog, hogy az elmélet másként gondolkozik, s ez is csak
Németországban, Franciaország még mindig a Contrat sociálban, s a Laboulay
elképzelte Amerikában úszik, s Angliában is új jelenség egy oly mű, mint a
„Local Government and Taxation” című Cobden Clud Essays-féle gyűjtemény, s
ebben a Morier dolgozata. Ezért nem „lélektani talány” előttem napi sajtónk,
általában az irodalmunk magatartása.
Hogy a
liberalizmus nem államalkotó princípium, ezt fölötte könnyű belátni, csak oly
állam veheti fel magába, tűrheti el,
amely már van, létezik, mely biztosan érzi a földet talpa alatt. De volt-e ily
magyar állam, midőn a nemzet szuverenitását visszanyerte, léteztek-e amaz
objektív létföltételek, melyek nélkül állam nincs? Mindent alapjából kellett
újra teremtenünk, A liberalizmus akkor jöhet sorra az állami életiben, mint
praedomináló vezérelv, ha az konszolidált intézményeken nyugszik, a részeknek,
mit a liberalizmus akar, akkor engedhetni meg nem kötött szabad mozgást, ha az
egésznek léte szilárd intézményekben biztosítva van; a liberalizmus, a
fejlődés, a haladás; de hogy valami fejlődhessék, haladhasson, kell, hogy előbb
legyen, tényleg megalakuljon; liberális elvekkel államot alkotni nem lehet, ha
azok konzervatív alapra nem támaszkodhatnak; mi azonban annyira benn voltunk a
liberalizmusban, hogy 60-tól majd 70-ig a hazaárulással egyenlő, legalább is
rokonelnevezés volt a konzervatív; mi a konzervitívval, egyébként könnyen
érthetőleg egészen más fogalmakat kapcsoltunk össze, a nemzeti önállóság kisebb
mérvét, annak egyenes feladását, eltörölt rendi jogok visszaállítását, egyházi
túlkapást az állam terére, mint ami benne általában van, s a helyett, hogy az
ilyen hazai konzervativizmust csakugyan leküzdve, a konzervativizmus minden
állam fennállása, de főkép alapításához szükséges részét elfogadtuk volna,
túllicitálni iparkodtunk egymást liberalizmusban. Nálunk senki nem volt
konzervatív a közéletben, legalább bevallottan, hisz ez egyenlő lett volna a
közéletben! működésről való lemondással; s ez manap is csak kevéssé változott s
a párt is, mely jelenleg ilyennek mondatik, csak félig akar ilyen lenni, s mint
egész működésében elnevezésénél is a lépést csak félig teszi meg.
Liberalizmusunk
hátráltatá annak minden következményekbeni érvényesítését, hogy egy állam csak
egy nemzet szellemének, géniuszának kifejezője lehet. Nagy Eötvösünk
elméletileg eléggé kimutatta a szabadság és nemzetiség ellentéteit, de egész
gondolatiránya szerint, bármennyire szerette nemzetét, inkább hajlott a
szabadság, mint a nemzetiség felé, utóbbinak erkölcsi értékét nem méltatta
különben oly mélyreható elméje, az általános emberi lebegett szemei előtt,
megfeledkezve, hogy az csak elvontan, elméletben létezik, valóságra, csak
egyéniesülten, nemzeti alakban válhat. Ily nézőpontokból kiindulva írhatta XIX,
század uraik. eszm. II. kiad. I. köt. 101. lapján. „Bármily országra vagy
időkorra fordítsuk figyelmünket, azt tapasztaljuk, hogy a nemzetiség eszméje
mindig azon mértékben lép háttérbe, melyben a szabadság és egyenlőség fogalma
valósulásnak indul, míg másrészről a nemzeti különállás sehol sem marad fel
épebben, mint oly országokban, melyekben a szabadság és egyenlőség elvei nem
alkalmaztatnak” és hozhatta fel például Észak-Amerikát és Svájcot, mint oly
államokat, ahol a nyelvkülönbség minden fontosságát elvesztette. Mivel az
általános haladás lett szerinte a világ kereszténnyé válta óta a legfőbb
követelmény, a „Nemzetiségi kérdés” című röpirata ezen passzusa szerint „minden
eszme csak akkor s azon alakban válik egyes korszakokban uralkodóvá, melyben
azt az általános haladás érdeke megkívánja” azért hihette, hogy hazánkban „a
történelmi s politikai nemzet érdekeit csak úgy biztosíthatjuk, ha minden egyes
nyelvbeli nemzetiségek igényei kielégíttetnek s hogy ellenben a különböző
nyelvbeli nemzetiségek igényei csak úgy elégíttethetnek ki, ha az ország
egysége és állami léte biztosíttatott.” (Nemzet, kérdés 42. 1.)
Eötvösünk,
minden geniálitása, nagy szelleme egész mélysége dacára, dacára annak, hogy
többhelyt polemizál a XVIII. század filozófusaival s az induktív irányt, a Baco
irányát tűzi műve homlokára, abstrakt gondolatokkal tudott csak dolgozni;
előtte a fogalmi ember lebegett, a XVIII. század alkotta abstrakt egyéniség, az
abstrakt emberi, s mivel a való embert az ő nemzeti különbségeivel meg nem
semmisíthette, nem hogy e különbség okát, helyességét, szellemi, erkölcsi
igazoltságát kereste volna,
platonikus idealizmussal, alárendeltebb,
alsóbb művelődési fok színvonalára szállítá, mint az eszmének, az emberinek,
tökéletlen alakját.
Eötvös egész
gondolatirányánál fogva csak liberális lehetett, ebből magyarázhatjuk a
nemzetiségi! kérdést illető nézeteit, melyek hazánk közvéleményére oly nagy
befolyással voltak, s érthetjük meg, hogy ő is ott volt, s épen ő volt ott a
megyerendezés kérdésénél, melyeket a nemzetiségi aspirációk kielégítésére
szolgáló terrénumnak tekintett, s az általános haladásróli fogalma érteti meg
velünk, hogy gondolhatta, miszerint a nemzetiségi igények csak úgy elégíttethetnek
ki, ha az ország politikai léte biztosíttatik.
A nemzetiség
nem puszta homályos érzés, hanem az emberi szellemnek bizonyos individuális
alakja, mely érzés, homályos érzés jellegével csak addig bír, amíg puszta
aspiráció, amint a valót érinti, ide kilépni mer, illetőleg az neki szabad, a
legkézzelfoghatóbb, mert maga körül mindent átalakító tényező; neki a megye
igen kicsi tér, a nemzeti szellem megvalósulást keres minden téren, valahány
nemzetiség annyi akadémiát, színházat, egyetemet, vasútat, sereget követel s
hogy ez mint legyen az ország politikai létével egyeztethető, bajos másként
megérteni, mintha föltesszük, hogy azon általános haladást, melyet az uralgó
nemzet az említett tereken elér, az alárendelt nemzetiségek is magukénak
ismerendik el; de e föltevés nemcsak hamis, a tények által megcáfoltatik, de
olyan követelményt is tartalmaz, aminőt az embert valóságában tekintve,
támasztani is erős.
A nemzetiség az
emberi szellem egyéni külsővé váltsága; ezért egy országban lehetetlen több
nemzetiség igényeinek kielégítése, mert külsőleg kizárják egymást, vagy ha azok
részbeni kielégítést találnak, folyton az ország egységét fenyegetik, mert
természetszerűleg teljes kielégítésre törnek. Hazánk ezért vagy magyar marad,
vagy szét fog bomlani részeire.
Svájc és
Amerika hozatik fel az itt mondottak cáfolatára; azonban sokak
által tétetett már a megjegyzés, hogy a kettő nem is igazi
állam, csak az egyéni haszon, a gazdasági létföntartás külső kerete; eme
fölfogás bírálatába nem akarok bocsátkozni, ámbár az Amerikába vándorlók
szabadságvágya mellett, hogy a gazdászati szükség, általában gazdászati
motívumok nem kis szerepet játszanak, ki fogná tagadni, valamint ki fogná
feledni, hogy a szabad Svájc fiai szolgáltatták a legabszolútabb, s még hozzá
idegen trónok bérenc zsoldosait.
A két állam
tekintetében a következő körülmények hagyatnak figyelmen kívül, midőn annak
bebizonyítására példaként idéztetnek, hogy az állam meglehet nemzeti jelleg
nélkül, illetőleg uralkodó nemzet nélkül.
Először is
Észak-Amerika még mindég igen kifejezett angol, vagy igazabban amerikai
jelleggel bír, s ez elem túlsúlya oly nagy, hogy ellenében az amúgy is nem
államalapító, hanem gazdászati okokból jött európai nemzetiségek nagyon soká
önállósági igényeket formálni nem is mertek, ha erre szükséges öntudatuk
egyébként kifejlődött lett volna is. Csak vegyük a dolgokat természetes
lefolyásuk szerint, a bevándorlóknak először is kenyerüket kell megkéresniök, s
csak azután gondolhatnak politikai szereplésre, már pedig bizonyos, hogy a
szövetséges államok függetlenségének kivívása óta az angolnak vehető 3 millió
törzslakósság mellé történő nem angol bevándorlás, a német és ír, csak a 20-as
30-as évek óta nagyobb dimenziójú, hogy tehát egy nemzedék életének kellett
elmúlni, amíg az angolok vagy nativeok mellett, a legtekintélyesebb népelem, a
német és ír politikai öntudatra ébredt; s csakugyan aki az amerikai viszonyokat
figyelemmel kíséri, a német és ír elem ily vergődését, ez idő óta
tapasztalhatja is.
A másik
figyelemre nem méltatott körülmény s ez Amerikára, Svájcra egyaránt illik, de
különösen a svájci viszonyokat magyarázza nézetünk szerint, – az, hogy ha egy
nemzetiség erős, meg nem vitázható „hatalomra egy nagy államban szert tett,
annak egyes tőle elvált részeiben az állam alkotó tendencia szunnyadhat, és szunnyad
is; ez az eset forog fenn főleg Svájcban, hol francia, olasz, német, az illető
nemzeti állam hatalma által biztosított kultúra árnyékában pihen, nemzeti
szellemének minden irányú teljes külnyilvánulását ott találja, nem kell azért
neki Svájcban fáradni, áldozni; egészen másként áll a dolog ahol oly
nemzetiségek vannak egy államban, melyek ezen kívül nem tekinthetnek egy rokon
faj alkotta államra, vagy azért mert ilyen azon állam határain túl nincs is,
vagy mert ha van, ennek hatalma, önállósága nem eléggé biztosított, a nemzeti
szellem minden irányú külnyilvánulásra abban sem jött, akár mert erre számilag
csekély a rokon faj, akár belső okoknál fogva; ide járul még Svájcban a külön
nemzetiségek bizonyos számbeli egyensúlya. Mindezek rövid érintése legalább is
tán kétes értékűvé teheti a Svájc és Amerika példáját a kérdéses tétel
igazolására.
Mesteri
vonásokkal rajzolja szerző megyéink jelen állapotait, kimutatva, hogy bennük s
általuk önkormányzat– szerzőnek egyébként minden sorából kivehetőleg állami
ideálja – nincs, hogy gyakorlati eredményeket, mint rendet, közművelődési célok
előmozdítását, az igazságszolgáltatás, pénzügy, hadügy támogatását, előmutatni
nem tudnak, hogy a szabadság helyett, a törvény helyett, bennük az önkény
uralkodik, – hogy a nemzeti eszme megvalósításának legalkalmatlanabb közegei.
Nem akarom
szerző szép gondolatmenetét, melyen ily meggyőződésre jut, kivonatok által
elrontani, nem pártjaink jellemzését, sajtónk magatartását, a megyékben
uralomra jutott kisszerű személyes és klikk érdekek tusáját tartalmazó rajzait
idézetek által halványan visszaadni, e helyett mindenkit, ha közéletünk iránt
érdeke végképen ki nem aludt, magára a komoly tanulmány és férfias
lelkesedéstől áthatott műre utalom, mert hisz amúgy is csak ismertetni, nem
bírálni valóm van.
Amit még
kiemelnem kell, hogy ismertetésem teljes legyen, az a dolgozatnak ama része,
mely Anglia, az önkormányzat klasszikus hazájának ismertetésével foglalkozik,
hogy megmutassa mennyire nem önkormányzat a mi megyei rendszerünk mai
alakjában; és nehogy valaki azzal vádolhassa, hogy Anglia unikum, igen
korszerűen belefonja dolgozatába Poroszország közigazgatásának az angollal
teljesen rokonelvek szerint keresztül vitt önkormányzatiasítását; dolgozata
utóbbi része kedvezőleg tanúskodik arról, hogy szerzőnek a köztiszt mellett,
melyet mint egy megye alispánja teljesít, maradt elég ideje nemcsak ez új
szervezetet amint az a törvényben előttünk áll tanulmányozni, de létrejötte
momentumaival, ez alakulást megindító és kísérő irodalommal is megismerkedni, –
oly körülmény, melyet közigazgatási kérdésekben, hol mint oly találóan mondja,
nem vagyunk se teoretikusok, se praktikusok, nemcsak egy megyei tisztviselőnél,
de az erre sokkal inkább érkező elmélet embereinél is ritkán tapasztalunk.
Ha nem volna
oly szomorú az eredmény, melyre a tisztviselők felelősségét tartalmazó megyei
törvény illető szakaszainak kritikájában jut, azt mondhatnók gyönyörrel
olvastuk dolgozata ide vágó részét; szorosan közigazgatásjogi szempontból ez a
kis dolgozat legszebb része; látszik, szerző tisztán belátott a droit
administratif technikájába, mely nálunk sajnos bíróságaink, tehát a
tulajdonképeni jogászi elem által, mondhatnók az adóáthárításnak a
finánc-tudományból kölcsönzött analog elve szerint kezeltetik, miről a
semmitőszéki döntvények nagyon is, sőt sokszor épen a jogos áthárítás
határainak kiterjesztésével, tanúskodnak; a miniszteriális közegek által pedig
nem tudjuk tulajdonkép minő elv, de csaknem a közigazgatási jog saját benső
természete szerint adminisztráltatik az; ebbe, a nálunk még ködös világba, hogy
mily jól tudott a kalauzul vett lámpa mellett behatolni, s annak homályait a
tisztviselői felelősség tekintetében
felderíteni, fényesen tanúskodik idevágó kritikája, mely a megyei
törvény e részbeni gyarlóságát cáfolhatatlanul ostorozza.
Mit mondjak még
a dolgozatról? miért is szólaltunk hát fel? – igen, hogy tehát a közigazgatási
tisztviselőket ki kell nevezni. Szerző nehéz szívvel jön ez eredményhez, aki
dolgozatát figyelemmel olvassa, nem fog ezen kétkedhetni, minden sora elárulja,
hogy van benne pietas a múlt iránt, a régi megye iránt, mindaz iránt ami
nemzeti, így hát a megye, e speciális magyar intézmény iránt is, hisz neki az
önkormányzat drága kincs, ez ideálja, de akinek azon tapasztalásra kellett
jutnia, mint neki a 89. 1. szerint, hol ezeket írja: „Nem azért hoztam elé
mindezeket, hogy a fizetéstelen hivatalok életbeléptetését ajánljam az
önkormányzat terén. Ha ezt tenném, az egész ország egy óriási hahotával fogadná
ez indítványt.” Tehát aki szerint az igazi önkormányzat lehetetlen,
torzalakját, mely különben is semmire se jó, konzerválni pedig merő dőreség
volna, arra nézve nem marad más hátra, mint a tisztviselők kinevezése, kikben a
magyar állameszme polgári seregét látja.
A közigazgatási
tisztviselők kinevezésének ily eredményű tárgyalása Grünwaldnál, dacára külső
hasonlatosságának, miben sem rokon ama
felületes, s bürokratikus eszmékből kiinduló követelésekkel, melyek hasonló
tervben végződtek; a legnagyobb sértés lenne, melyet szerzőn elkövethetni, ha
őt ezekkel egy sorba állítanók, ő az önkormányzatért lelkesül, de elég objektív
átlátni, hogy az állam bármennyire meríti erejét polgárai lelkesedéséből, ez
által, ennek tüze által fenn nem tartható, hanem külső testre szorul, mely
külső testet, amaz csak akkor tarthat össze, ha nemcsak szószátyár, de tényekben,
mindennap nyilatkozó; ily tényleges, mindennap nyilatkozó, fizetés, jutalom
nélküli – mert ha nem ilyen nélküli, nem is volna – lelkesedés: az
önkormányzat; ahol ily lelkesedés nincs, ott az államtestet eme természetű
kapocs helyett, egy külső kapocsnak,
a mechanikus hivatali
hierarchiának kell összetartani,
mely ezért egyébként, hogy erkölcsi természetűvé válhat, sőt kiválókép ily
jelleg kifejezője lehet, ámbár az önkormányzatot erkölcsi értékében felülmúlni
nem, bizonyos fokig mutatja a közigazgatástól ugyan sokban különböző, de sokban
hasonló bírói szervezet.
Ügy, hogy
szerző ténykérdéssé teszi a közigazgatási rendezést, ama tény irántivá, vajjon
a nemzet ama pozitív lelkesedésre képtelenné vált-e? Ő ezt kétségtelennek
tartja, hihetőleg saját közvetlen tapasztalatai, s a sajtónak e részben az
ország különböző részeiből nyert értesítései nyomán, melyek között mindenesetre
e lelkesedés zárus fokra szálltát legélénkebben tanúsítja a választók
összeírását teljesítő küldöttségek napidíj igénye; mindazáltal Horváth
Boldizsár bébebíró javaslatai, a 21-es bizottságban Csengerynek, Tiszának s
másoknak a nobile officiumokra vonatkozólag hallatott nézetei, vajjon
tisztán a levegőbeni tapogatózások voltak-e? s abszolúte kiveszett-e a
nemzetből az elem, a hatósági önkormányzathoz bármily csekély fokban, s az
ilyet csakis a gazdászatira képes előállítani? ez egy oly ténykérdés, melyet az
ország minden vidékét alaposan ismerők oldhatnak csak meg. Mi is azt
hisszük, a közigazgatási rendszer a tisztviselők kinevezésére fektetendő, de
a hatósági önkormányzat teljes elejtésétől azért irtózunk, mert a tiszta
bürokratizmussal a társadalom állami öntudatának ássuk meg sírját, mert egy
egészen bürokratizált államból szabadságon tényleg, s nemcsak látszólag nyugvó államot
újra alkotni nehezebb sokkal, mintha a bürokrácia mellett az önkormányzat
jogfolytonossága fenntartatik. Azt hisszük, e részben szerző nagyon az aut aut
elvét követte, s a kérdés még sem oly egyszerű, mint felállítá; ezzel nem a
tisztviselők választása mellett akarunk lándzsát törni, hanem az igazi
önkormányzatnak bármily kicsi, de mégis a puszta gazdászatinál nagyobb mérvű
beékeléseért a bürokrácia szervezendő közigazgatási keretbe. S e ténykérdés
továbbá nem úgy áll előttünk, hogy még ily kisebb mérvű
önkormányzatra is a kellő lelkesedés nyilatkozni fog-e, elhisszük szerzőnek,
hogy nem, de nem is azt kell kutatni, hanem megvannak-e az országban a kellő
elemek, melyeket ilyesmire kényszeríteni lehet. A tiszta voluntarism Angliában
sem szülte az önkormányzatot, hanem az állami kényszer, s ezt Poroszországban
is alkalmazták; csak a kényszer folytáni gyakorlás által tanulta meg, vált
szokásává, lett önkéntes az angol gentryben az önkormányzati lelkesedés, a
kényszer nyitotta fel szemeit, hogy midőn kényszerítve a közszolgálati terheket
viseli, a világon lehető legjobban biztosítja jogait.
Oly nehezen
esik a nemzet történetében, régi alkotásaiban lelkesedése tápját lelő kebelnek
ezek legtiszteletreméltóbbikától, a megyétől megválni. A gondolkozásmód, mely a
nemzet életét összefüggés nélkül, jövőjét múltja nélkül elképzelni nem tudja, a
közhatalomnak ily átmenetnélküli, a fejlesztés helyett törés jellegével bíró
átalakításában megnyugodni nem tud, A dolgok ama nézlet módja, mely előtt a
puszta hasznos, a célra legalkalmasabb eszköz is értéktelen, – hacsak ez:
egyaránt javalják a fennkijelölt kérdés mindenoldalú meghányását, vajjon
csakugyan nincsenek-e az országban elemek, melyek ha maguktól nem lelkesednének
is egy bizonyos mérvű hatósági önkormányzatért, erre legalább kényszeríthetők.
Mely
ténykérdéshez, hogy részemről hozzá nem szólok, főleg hivatásom természetében,
de a körülményben is rejlik, mert a vidék, melyben élek, az erdélyi részek
megyéi, hogy bizonyítékul másra, mint a rendeknek 1790 óta állandó sérelmére ne
is hivatkozzam, az önkormányzat megvalósítására csakugyan kevésbbé látszanak
alkalmasoknak, mint a magyarországiak; itt már 48 előtt túlnyomólag annak
tekintetett a megyei szolgálat, aminek Magyarországban csak a legújabb idő óta,
életpályának; ily nagy országrész látszólagos alkalmatlansága az
önkormányzatra, mit eldönteni egyébiránt nem akarok, mindenesetre épen saját
magam ellen fegyver, de vajjon
mindenáron uniformizálni kell-e Erdélyt Magyarországgal?
Ne oly
könnyedén, mint szerző ezen átsuhan, csak a legszélesebbkörű expertise után, ha
ez kimondja, hogy nemcsak tövestől kell kitépni, de magot sem lehet róla venni,
mely mint kismérvű hatósági önkormányzat kinőheti magát a jobb viszonyok között
jobb földben nemesebbé, mint a tő, melyről vettük, csak ekkor vigyük ki végleg
a temetőbe honi alkotmányunk e pusztulásában, rongyaiban, eltorzult képével is
tisztes romját, a megyét, s vele a benne végül is rejlő önkormányzat elvét, s
kívánjunk neki örök nyugodalmat.
Mert a szerző
ne feledje, hogy az a gazdászati önkormányzat, melyet ő fennhagyni
akar, nagyon kétes értékű, legfőkép az állami öntudat, a politikai
szabadság érzetének ébrentartására.
Jelen röpke
sorok, céljuk nem lévén egyéb, mint néhány szót szólni közigazgatási szervezkedésünknek
Grünwad Béla által oly remekül felfogott kérdéséhez, bármily csábító lenne is
az egyébként, a szőnyegen lévő megyerendezési kormány-javaslatokkal nem fognak
foglalkozni.
Nézetünk
szerint ugyanis Grünwald Béla az általunk jelzett megszorítással helyesen
odaformulázza a közigazgatási reform kérdését: csak két lehetőség közt van
választásunk, vagy szorosan állami szervezése közigazgatásunknak, vagy igaz
önkormányzat életbeléptetése, és bármennyire törekszünk is a kérdés ily alakú
feltételét magunktól elodázni, előbb-utóbb így fog az a viszonyok kényszerítő
hatalma következtében elénk lépni.
Mi a
kormányjavaslatokat nagyon átmeneti jellegűeknek tartjuk, s a legjobb
bizonyítéknak arra, hogy a kérdés csakhamar a fennemlített alakban lép elénk. Ε
javaslatok ugyan a régi megyerendszer alapján állnak s a megyét külső
kapcsolatba hozzák az állami közigazgatás egyéb közegeivel, de egyszersmind a
megye lassú halálának legbiztosabb előpostái. Nem szólok az állami és megyei
elemek külső kapcsolatáról, nem az igazgatás kollegialitásából származó
technikus inkonvenientákról, előttem a legfontosabb e javaslatokban az, hogy az
önkormányzatot ama minimumra szállítják le, honnét csak egy lépés van a tiszta
bürokráciához. Ugyan ki fogja elhinni, hogy a belga province deputation
permanenteja mintájára alkotott állandó választmány néhány tagjában, a
köztisztükben életpályájukat bíró választott tisztviselőkben egy megye
lakossága önmagát kormányzaná, különösen midőn eme tagokkal a megyét illető
dolgokban egyenlő befolyás adatik az állami hivatalos közegeknek? Ε javaslatok
elfogadtathatnak és javítanak is a mostani megyén, de nekünk gyökeres
orvoslásra van szükségünk, s ez öt év alatt bizonyára éreztetni fogja magát.
Nézetem szerint e javaslatok akár szükséges, akár szükségtelen, de mindenesetre
csak elodázását foglalják magukban a definitív reformnak, mely engem kiválólag
érdekel s ezért szólok csak ehhez a Grünwald Béla által formulázott irányban.
Nézetem szerint
tehát megyei rendszerünkkel mai alkalmatlan alakjában – mert nem mindig volt
ilyen, sőt volt története folyamán az igaz önkormányzat kifejezése, a nemzeti
lét egyedüli eszköze – szakítanunk s közigazgatásunkat a kinevezett állami
hivatalnoki rendszerre fektetnünk, a hivatali pályát kellő előképzéstől
feltételezett s a bíróihoz hasonló életpályává kell tennünk, de midőn
megyerendszerünk mai alakját elvetjük a benne rejlő nagy elvet, az Önkormányzat
elvét nem pusztán a gazdászati, de hatósági jelleggel bírói közigazgatás
körében bármily csekély mérvben fenntartani kell törekednünk. A kérdés tehát
odamegy, van-e objektíve véve ily kismérvű, de nobile officiumokban nyilvánuló
önkormányzati képesség bennünk? Ez a jelleg nem hiányzott a régi megyében, sőt
a választás épen nem képezte mindenkoron megyerendszerünk irányelvét, ez annak
csak legutóbbi képződménye, miért ne gondolhatnánk az önkormányzatnak nálunk
igaz elve felelevenítésére?
Ily jellegű
önkormányzatnak az állami közigazgatással való oly összekapcsolását, hogy a
közgyűlés, az alispánban összepontosuló s a szolgabírák hatáskörének egy részét
tevő hatalom ép oly állami közegekre ruháztassák, mint aminők a pénzügyi,
bírósági s egyéb manap kinevezett hivatalnokok által ellátott állami
feladatokat végzik, az önkormányzatnak pedig a szolgabírói hatáskör egy része s
a helyi adók kivetése a helyi szükségletekre jusson, tartjuk mi az egyedül
helyes kiinduló pontnak a közigazgatási reform megindításánál.
Hogy minő mérvű
legyen ez önkormányzat, nem fejtegetem, a porosz Kreisordnung erre elég
útmutatást foglal magában, Grünwald Bélánál is elég adat található erre
vonatkozólag, valamint más hazai irodalmi termékekben, nem ez a nehéz kérdés,
hanem az, amit főkép szeretnék megvitatva látni: vannak-e az országban oly
elemek, amelyektől ingyenes tisztviselést, persze nem oly terjedelműt, mint egy
szolgabíróét, sokkal kisebb körűt várni, megkövetelni lehet. Ezen kérdés
eldöntése előtt amannak vitatása amúgy is hiábavaló.
Előttem
közigazgatásunk átalakításának kérdése elsőrendű fontosságú kérdés, előbbre
teszem azt pénzügyünk rendezésének, nemcsak mert ez amattól függ, hanem mert
financialiter tönkrement embereket is regenerálódni már láttunk, de az
erkölcsileg tönkrementek elpusztulnak végkép, minden irányban. A közigazgatás,
annak rendszere, alapelvei, működése pedig, mivel a nemzet mint egész csak
közigazgatása által él, épen ama részét teszi közéletének, hol ennek alapiránya
elválik, hol erkölcsi ereje mint egésznek kifejlődik, vagy lassan elöletik.
A technikailag
legjobb közigazgatási rendszer erkölcsileg ölhet meg egy nemzetet, azért
csatoltam a hatósági önkormányzat érdekében e néhány szót Grünwald Béla
„Közigazgatásunk és a szabadság” című dolgozatához, mint amelyben megcáfolhatlanul kimutatva
látom a megyei hivatalnokok
állami kinevezésének szükségét, de az önkormányzatot nézetem szerint
elhibázottan csak a gazdászati igazgatásra szorítva. Az én reményem vérmesebb
nemzetemben, adja Isten, hogy ne csalódtam légyen.
I.
A
köztisztviselők és hivatalnokok állásának mikénti szabályozásától függ nemcsak
az állami működés sikeressége, hanem sok részben magának az államnak jelleme,
iránya.
Aszerint lesz
más és más az állam, amint köztisztviselői a törvényben, a felsőbb hatóság
egyéni felfogásában, vagy a megbízást adó választók tetszésében, vagy egyes
társadalmi hatalmak, egyes nagy urak, testületek, érdekcsoportok kívánalmaiban
bírják legfőbb irányzójukat; a törvények lehetnek egyező elvüek, sőt a
részletekben is összhangzók a különböző államokban, azért az egyes államok
egészen más jellemüek lesznek, mint az illető törvények után következtetni
lehetne, ha a köztisztviselők állása másként van rendezve, mert ettől függ
teljesen, hogyan lesz az ige testté.
Az államok úgy
vannak a törvényekkel, mint az emberek a morál elveivel; a legelvetemedetebb
ember sem fog nyíltan immorális elveket hirdetni, hanem csak cselekedni fog
ilyenek szerint. Az államok is törvényeikben magasztos célokat vallanak
magukénak, de hogy e célokból valóság lesz-e? elsősorban attól függ, minő a
közhivatalnokok jogi állása.
Ahol a
közhivatal az illető részére a zsákmány természetével bír, ahol abban nem a
törvényhez ragaszkodás, hanem a pártélet érdekeinek szolgálása, vagy a merev
alárendeltség egy kormányzó egyén akaratának az irányadó, ott természetesen a
szép és jó törvények is csak olyanok, mint az emberek által vallott, de nem
követett erkölcsi elvek.
A
köztisztviselők állásának oly rendezéséhez, mely által ők mondhatnám igaz
hivatásuknak visszaadatnak, mely által képesekké tétetnek valóban a köznek, az
általános jónak szolgálni, – az első lépés azon hatalom határainak
megállapítása, mely által a köztisztviselő kellő szolgálatra kényszeríthető,
azaz a felsőbb hatalom által gyakorolható fegyelem meghatározása.
Amint a
fegyelem gyakorlási módjának jogi és nem puszta hatalmi elvek szerint való
rendezése a törvényben elismerésre jut, ezáltal ki van fejezve, hogy a
tisztviselő állásában bizonyos jogi önállósággal bír, mely önállóságnak határa
a törvényben, s nem egyesek egyén? akaratában fekszik.
Maga a törvény,
mely a fegyelem határait megállapítja, az ítélkezésre hivatott közegeket
kijelöli, lehet tökéletlen, még inkább persze a törvény alkalmazása egyes
esetekben; sőt a fegyelmi eljárás örökké tökéletlen marad annyiban, hogy a
szolgálat minőségét, a kötelességmulasztás kisebb-nagyobb fokát abszolút
ismérvek által előzetesen és tárgyilagosan megállapítani soha sem lehet, mert a
kisebb kötelességmulasztás a nagyobb-tól csak fokozatilag, nem lényegileg
különbözik, mert a fokozatok a közszolgálat ezerféle viszonyaiban oly sokfélék,
hogy ahány közszolgálati tény van, ugyanannyi fegyelmi büntetésnek is kellene
lenni, ha a törvény objective minden fegyelmi vétség tényálladékát
megállapítaná akarná.
A fegyelmi
vétségek természetében rejlik tehát már nehézség a pártatlan bírói ítélkezésnek
megteremtésére, s így annál szükségesebb e hatalom gyakorlását figyelemmel
kísérni, miután az ítélő közegek nincsenek oly biztos zsinórmérték birtokában,
mint aminőt a polgári vagy büntető bírónak a törvény kezébe ad, s a tisztult és
józan közvélemény ellenőrzésére sokkal inkább szorulnak, mint ezek.
A közhivatali
viszony, a fegyelem természete a jog-és államtudomány terén még mindig nem
tisztázott részek; hogy mást ne említsek, a hivatalnok, főkép a közigazgatási,
előkelő tudósok által a gép színvonalára sülyesztetik fellebbvalói kezében, a
fegyelem pedig a büntető jogviszonyokkal egy forrásból eredőnek fogatik fel. Én
itt e controversiáktól eltekintve, tételes közigazgatási jogunk szempontjából
szándékozom a múlt évben a lapok terén is oly sokat emlegetett esztergommegyei
esetet szellőztetni, mely úgy fegyelmi eljárásunkra, mint közigazgatásunkra szomorúan
érdekes világot vet.
A fegyelmi
eljárási iratok előttem feküsznek, azokból röviden a tényállást és a jogerőre
emelkedett határozatot fogom mindenek előtt ismertetni s azután megjegyzéseimet
előadni.
*
Pestmegyének a
bankügyre vonatkozó körlevele múlt évi március hó 29-én az alispán távollétében
érkezett Esztergommegyéhez, anélkül, hogy az nevezett megyének április hó 9-én
tartott közgyűlésén előterjesztetett volna; a körlevélnek a közgyűlésrőli
lemaradása fölött a sajtóban megjegyzések tétettek, melyek az ügyben
közvetlenül érdekelt alispán és ennek távollétébeni törvényes helyettese, a
főjegyző között ugyancsak a hírlapok terén polémiára adtak alkalmat, minek
következtében az alispán a május hó 8-iki közigazgatási bizottsági ülésben arra
kérte a főispánt, hogy az általa a hírlapokban előadottakat, mint a főispántól
magától hallottakat, hivatalosan erősítse meg, miután a főjegyző az alispán
állításait koholmány, rágalomnak nevezte, többi között konstatálja különösen,
hogy a főjegyző magának a főispánnak mondotta április hó 10-én, a közgyűlés
utáni napon, hogy a körlevél megérkezett a megyéhez és maga az alispán
prezentálta azt; a főjegyző erre a hírlapokban tett állításait fenntartva, az
alispán által megtámadott
eljárását védelmezte, mire a főispán kijelenté, hogy a fennforgó
ügyet megvizsgálta és a főjegyző eljárását ugyan teljesen korrektnek találta,
de tiszti esküjére hivatkozva bizonyíthatja, hogy a főjegyző előtte április hó
10-én a kérdéses körlevélnek átvételét az alispánra tolta, mely ünnepélyes
enunciatioval szemben a főjegyző hasonlókép tiszti esküjére hivatkozva állítá,
hogy ő ezt nem tette, egyszersmind a közte és a főispán közt folyt szóváltásnál
jelenlevő 4 tanút ajánlva állítása beigazolására.
Az ekként az
ülésben kiélesedett ellentét ugyanott olyképen nyert kiegyenlítést, hogy a
bizottság több felszólalás után oly indokolással, miszerint fegyelmi eset fenn
nem forogván s a megye közönsége két főtisztviselőjével meg lévén elégedve,
napirendre tér, de az egész esetet jegyzőkönyvébe nem veszi fel; szóval a dolog
more patrio elcsináltatott.
Erre az ügy
végleg elintézettnek látszott, míg nem egy hónap múlva, június 11-én a
belügyminiszterhez feljelentés nem érkezett 3 megyebizottsági tagtól, melyben a
főjegyző ellen kötelességmulasztás, hivatalos hatalommali visszaélés, hivatalos
eskü megszegése miatt vizsgálat, e célból miniszteri biztos kiküldetése és a
főjegyző fegyelmi vagy fenyítő útoni megbüntetése kéretik.
Mely
feljelentés és vizsgálat elrendelését tartalmazó kérvényt a miniszter Esztergommegye
közigazgatási bizottságához törvényszerű intézkedés végett leküldvén, a
bizottság a fegyelmi vizsgálatot elrendelte; mely határozat ellen a
közigazgatási bizottság szabálytalan alakítása, az elnöklő alispán érdekeltsége
stb. valamint azon okból, hogy az határozatlan, nevezetesen a felfüggesztés
kérdésében világosan nem intézkedik, panaszlott főjegyző fellebbezvén, a
miniszter július hó 12-én kelt intézkedésével a bizottsági határozatot helyben
hagyta és egyszersmind a főjegyzőt „tekintettel a felhozott vádak természetére
és azon körülményre, hogy a megye első tisztviselői közt fennforgó éles
súrlódásnak az egymás melletti működés által való fokozása a közszolgálat
legnagyobb hátrányára lehetne”, hivatalától felfüggesztette; de egyszersmind
„minthogy a fegyelmi választmányban az elnökséget sem a főispán, sem az alispán
az iratokból kitetsző ez ügybeni személyes érdekeltségüknél fogva nem
viselhetik”, a közigazgatási bizottságot felhívta egy egyén javaslatba
hozására, kire a fegyelmi választmány elnöksége bízandó lenne.
Ekként az alaki
nehézségek elháríttatván, megindult a vizsgálat, vagy 25 tanú kihallgattatott,
panaszlott főjegyző hosszas, tíz ívre terjedő vallatásnak vettetett alá, a
főispán hivatalos nyilatkozatra hivatott fel, minek majd teljes 5 ívnyi
nyilatkozattal, s pár nap múlva egy félíves pótnyilatkozattal felelt meg,
szóval a fegyelmi ügy egy főbenjáró bűnper mérveit öltötte magára, s végül
háromnapi tárgyalás után, 1877. november 30-án nyerte elsőfokú érdemleges
elintézését a fegyelmi választmány következő
határozatával:
„B. L.
Esztergommegye főjegyzője kötelességmulasztásban vétkes és e miatt az 1876. évi
VII. t.-c. 11. §-ának a) pontja értelmében dorgálással büntettetik,
egyszersmind ezen határozat jogerőre emelkedése után hivatali állomására
visszahelyeztetik; a költségek meg nem ítéltetnek.
Indokok:
Panaszlott főjegyzőnek saját önkéntes vallomásai, úgy K. M., B. A. és K. I.
aggálytalan tanúk vallomásai által bebizonyítottnak tekintendő ellene az,
miszerint folyó év március hó 29-én az alispán bejelentett távollétében, mint
ennek törvény által rendelt helyettese Pest-Pilis stb. megyéknek … bankügyre
vonatkozó körlevelét átvette, arra az érkezés napját sajátkezűleg reá jegyezte
és beiktatás végett a beérkezett többi iratokkal együtt a megyei iktatónak
átadta, midőn pedig a beadvány beiktatása után neki ismét visszaadatott, azt a
II. szakosztálynak több hetek óta betegeskedése miatt magánlakásán dolgozó
jegyzőjéhez ezen iron jegyzettel: „II. szakoszt. Kováts Mihály” utasította,
átadván azt március hó 31-én
egyik aljegyzőnek! hogy ez
ügydarabot a kijelölt előadó lakására magával elvigye anélkül, hogy a küldött
aljegyzőt az ügydarabnak csak tartalmára is figyelmeztette volna, ki ennélfogva
azt nem is vitte az előadóhoz, hanem ennek a jegyzői hivatalban levő
dolgozóasztalára letette, honnét az a másik aljegyző által megbízatásán kívül
feldolgozási szándékkal egyidőre átvétetett ugyan, de mielőtt feldolgozhatta
volna, a vizsgálat által ki nem deríthetett módon ismét visszakerült az előadó
hivatali dolgozó asztalára, hol az a hivatalába betegsége után folyó évi
április hó 9-én először megjelenő előadó által megtaláltatott és április hó
10-én, tehát már a közgyűlés után a második szakosztály elnökéhez való
utasítással el is intéztetett.
Ezen okból nem
juthatott a körlevél a folyó évi április hó 9-én tartott közgyűlésen
tanácskozás és határozat alá és így annak tartalma tekintetében Esztergommegye
közönsége … tanácskozási és esetleg kérvényezési jogát rendes közgyűlésen nem
gyakorolhatta.
Panaszlott
főjegyzőnek azon védekezése, hogy az ő fenn leírt eljárása törvény és
szabályszerű volt akkor, midőn a levelet bár nem alispáni, hanem főjegyzői
minőségben a második osztályhoz utasította, sem a törvény, sem a
szabályzatokban támogatásra nem talál. Mert az 1870. évi XLII. t.-c. 58. §-ának
p) pontja világos szavai szerint a közgyűlési tárgyaknak az állandó választmány
általi előkészítéséről az alispán intézkedik; panaszlott főjegyzőnek azon
intézkedése tehát, melynélfogva a kérdéses ügyiratnak közgyűlési előkészítését
az alispánnak egy napi távolléte utáni megérkezése s honléte idejében is saját
ügykörébe vonta, az imént jelzett törvény rendeletébe ütközik, mely nem a
főjegyző, hanem az alispán hatáskörébe utasítja a közgyűlési tárgyaknak
előkészítéséről való gondoskodást, neki tehát ezen levelet nem a II.
szakosztályhoz utasítani, hanem az alispánnak átnyújtani lett volna úgy
törvényes, mint statútum szerinti kötelessége.
A
törvényszerűség eme hiányát nem mentheti ki, sem az ügykezelésben
lábrakapott azon gyakorlat, melynélfogva az alispán utasítás nélkül saját
legjobb belátása szerinti intézkedés végett szokta volna az ügydarabokat a
főjegyzőhöz átküldeni, sem pedig panaszlottnak azon felfogása, hogy a
körlevelet sem fontosnak, sem sürgősnek nem tartotta. Mert kifogáson felül álló
több tanúnak egybehangzó vallomása szerint, melynek ellenében más és kisebb
számú tanuk csupán nem emlékezésre hivatkoznak, a levél érkezését 5 nappal
megelőzőleg a főjegyző jelenlétében az állandó választmány azon utasítást adta,
hogy a pesti levél megérkezése esetére mindenesetre az április hó 9-iki
közgyűlésre vezéreltessék; ily utasítás létezése mellett sem a jelzett rendes
gyakorlatot, hanem ettől eltérőleg az utasítást követnie és amennyiben ő maga
az állandó választmányi ügyrend 2. rész 5. és 6. §-ai rendelkezésétől eltérni
magát hivatva nem tartotta, annak megítélését, hogy a hátralevő 11 nap alatt
mily módon készítendő elő a körlevél az április hó 9-iki közgyűlésre, az arra
törvényesen hivatott alispánnak átengednie kellett volna, de nem oly elbánás
alá venni, mely szerint bizonyos vagy legalább igen valószínű volt, hogy a közgyűlés
ez alkalommal azt tárgyalhatni nem fogja, továbbá mert panaszlottnak
szabadságában állhat ugyan egyénileg oly véleményben lenni, hogy a törvényhatóságnak
kérvényezési joga az ország gazdasági önállóságának vagy az örökös
tartományokkal való egységének kérdésében nem fontos és az ez iránti
nyilatkozhatás épen akkor nem sürgős, midőn az e tárgyú javaslatok
törvényhozási tanácskozás előtt állanak, de ezen egyéni véleményét a
törvényhatósággal szemben és jogának megsértésével megyei főtisztviselő
minőségében érvényesíteni feljogosítottnak semmi szín alatt nem tekinthető.
Ezen indokokból
panaszlottat törvényes kötelessége elmulasztása miatt vétkesnek kimondani
kellett.
Azon belső és
okozatos összefüggésnél fogva, melyben az imént leírt cselekménnyel a
praesentálásnak a főispán előtt az
alispánra való ráfogásának
vádjában áll, ez utóbbit nem magában álló külön tettnek, hanem a főcselekmény
egyik mellékes és így súlyosító körülményének kellenék tekinteni. De miután a
fegyelmi választmány e helyen világosan megállapított azon felfogásánál fogva,
hogy határozatát csupán jogszerű bizonyítékokra fektetheti, az ügyiratokból
meríthető személyes benyomásainak ellenben kifejezést adni feljogosítva nem
lehet, panaszlott ellen az álelőadás vádja tekintetében, mely egyébként is csak
súlyosító körülmény gyanánt jöhetne tekintetbe, a jogszerű bizonyíték
helyreállíthatásának hiányában elmarasztaló határozatot hozni nem lehetett.
Mert ama
terhelő adatokat, melyek gr. F. A. főispán hivatalos nyilatkozatában és Κ. Κ. alispán
tanúvallomásában foglaltatnak a kir. belügyminiszternek, mint legfőbb fegyelmi
hatóságnak 29.176/77. számú rendeletében kimondott személyes érdekeltségüknél
fogva, mely miatt ezen fegyelmi választmány elnöki tisztében is helyettesítés
szüksége állott be, a bizonyítékok mérlegelésénél panaszlott hátrányára latba
vetni… sem volt szabad…
Enyhítő
körülménynek találtatott, hogy panaszlotton kívül eső okoknál fogva bár, de
mulasztásának következménye a viszonyok időközbeni fordulata folytán helyre
hozatott; továbbá kifogástalan előélete s minden jogos várakozásnak megfelelő,
buzgó hivataloskodása.”
A fegyelmi
határozat marasztaló részét egész terjedelmében közöltük, a felmentő résznek
pedig döntő pontját, melynélfogva panaszlott a főispánnak tett ál-előadás vádja
alól felmentetett; ugyanis a főispán hivatalos nyilatkozatán kívül semmi
bizonyíték elő nem állíttatott, ellenkezőleg panaszlott a közte és főispán
közötti beszélgetés alkalmával jelen volt 3 tanú egybehangzó vallomását
mutathatta fel amellett, hogy a főispán által állított s a tiszti ügyészi
vádlevélben fenntartott álelőadása semmi alappal nem bír.
Ezen határozat
úgy a magánvádlók, mint panaszlott által fellebbezted én, a belügyminiszter
által 1877. évi december hó 23-án
51.895. sz. a. azon részben foglalt indokokon felül megerősíttetett még azért
is, mert… a főispán hivatalos és mindaddig míg ellenbizonylatok által le nem
rontatik, teljes hitelt érdemlő nyilatkozatával szemben csak is oly
tanúvallomások mutattattak fel, melyek nincsenek arra minősítve, hogy teljes
bizonyító erővel bírhatnának.,
A tanúk egyike
ugyanis nem emlékezésre, a másik arra hivatkozik, miszerint április hó 10-én a
főjegyzőnél a főispán és főjegyző között folytatott beszélgetés alkalmával a
pesti levél praesentálásáról tudtával nem volt, legalább nem emlékszik, hogy
lett volna szó, mi nem zárja ki azt, hogy ennek ellenkezője megtörtént, a
harmadik tagadó álláspontot elfoglaló tanúnak figyelmét pedig a beszéd
vonatkozó része könnyen kikerülhette, mert a kérdéses beszélgetés folyama alatt
két tanúnak egybehangzó vallomása szerint a szobában fel és alá járkált; végre
negyedik tanú más különben észrevétel alá nem eső” vallomásait aggályossá teszi
az, miszerint a főispán és főjegyző közt folytatott beszélgetésnek egyik
részletére, melynek megtörténtét a vádlott vallomásában önmaga felemlíti, nem
emlékezik, mi arra enged következtetni, hogy a beszélgetés lefolyását beható
figyelemmel nem kísérte.
Ez dióhéjba
szorítva, felesleges gúnyájából levetkőztetve az esztergomi fegyelmi ügy.
Az elsőfokú
határozatban foglaltatik mind az, ami panaszlottnak terhére róható, a tényállás
némely hiányai dacára elég hűen adatik elő s panaszlott által is csak a részben
kifogásoltatik, hogy a megyei gyakorlat szerint az érkezett ügydarabok az
iktatóból nem belátás szerinti intézkedés, hanem javaslattétel végett küldetnek
a főjegyzőhöz; – úgy hogy végelemzésben az ügy következő kérdésekre vonható
össze: 1. Kötelességét mulasztotta-e a főjegyző, midőn az alispán távollétében
érkezett ügydarabról az alispánnak jelentést nem tett, midőn azt szabályszerű előkészítés alá vétette,
midőn annak rendkívüli sürgősségét fel nem fogta? 2. A főispánnak
a fennforgó ügyben tett nyilatkozata közokmány-e? s ha igen, mennyiben sikerült
annak ellenében a bizonyítás? 3. Ki volt a pesti körlevélnek az 1877. évi
április hó 9-iki közgyűléséről való lemaradásáért feleletre vonandó?
Az egész
fegyelmi ügy hátterét, amint az az iratokból is kivehető, bővebben szellőztetni
sem a közügy, sem a tudomány szempontjából nem tarthatom hivatásomnak, miután
itt személyes ügyek felett kellene ítéletet hozni, annyi azonban kétségtelen,
hogy a két főtisztviselő közt az alispáni székért versengés, a magánpanaszt
emelők és panaszlott között pedig ellenségeskedés állt fenn, továbbá e
háttérből az sem mellőzhető, hogy a bátor ellenmondásra találó főispán ezen
világi tisztén kívül egyházi méltóságot viselő is.
Szükséges végül
azon az alispán és főjegyző közti viszonyt szabályozó miniszteri intézvényt
ismertetni, mely a vádbeli eset megtörténte után és a magánpanasznak benyújtása
előtt, május hó 26. kelettel 22.061/77. szám alatt a megye főispánja útján a
megyéhez küldetett s következőleg szól:
Midőn az
alispán rövid időre hivatalosan távozik a megye székhelyéről, akkor a főjegyző
a 1870. évi XLII. t.-c. 59. §. k) pontja értelmében az alispán utasításához
képest tartozván eljárni, az a sürgős elintézést nem igénylő fontosabb ügyeket
magának fenntarthatja, önként értetvén, hogy az alispán távollété alatt érkező,
késedelmet nem szenvedhető ügyeket a főjegyző saját felelősségére nemcsak
elintézheti, de elintézni köteles is, ugyan ez áll akkor is, ha az alispán a
főispán tudtával a megye területéről távozik, az alispán távollétében tett
minden intézkedésekről azonban a főjegyző nemcsak a fenn elősorolt esetekben,
hanem akkor is tüzetes előterjesztést tenni tartozik az alispánnak, midőn az
alispán hosszabb ideig tartó távolléte alatt az alispáni teendőket teljesíti,
mert az összes állami és megyei adminisztrációért elsőrendben felelős
alispánnak a távolléte alatt történt minden intézkedésről kellő tudomással kell
bírnia.
II.
Az ügynek
kiegészítésére szükséges továbbá még tudnunk, hogy panaszlottnak augusztus hó
1-től visszatartott s 560 frtot tevő tiszti fizetése, jóllehet a megyei
bizottság által az ügy lefolyása után kiadatott, a belügyminiszter által folyó
évi február hó 23. és április hó 29-iki
rendeletekkel visszafizetni rendeltetett.
Megjegyzendő
végül, hogy az ekként félévnél hosszasabban tartott fegyelmi ügy akkor ért
véget, midőn panaszlott a megyei tisztviselő választásoknál többé nem
pályázhatott.
Ha fennebb
lényegesebb mozzanatai szerint körvonalazott fegyelmi ügyet időrendi folyamában
elemezzük, mindenekelőtt feltűnő lesz, hogy a fegyelmi eljárás az annak alapul
szolgált ténykörülmény megtörténte és az illető hatóságok tudomására jutása
után két hónapra, ekkor is a miniszternél történt magánfeljelentés
következtében jött folyamatba.
Nem kevésbbé jellemző,
hogy a május hó 8-iki közigazgatási bizottsági ülésben tárgyaltatik az egész
kérdés és pedig elég behatóan, a főjegyző eljárása az állami felügyeletet
gyakorló főispán által teljesen korrektnek nyilváníttatik, de az egész ügy
szándékosan jegyzőkönyvi megörökítést nem nyer, valamint hogy azon állandó
választmányi gyűlésről, mely a körlevél megérkezte előtt 5 nappal tartatott,
azt mondják egyes tanuk, hogy azon „szóba jött”, mások, hogy vonatkozó
indítvány is tétetett, nevezetesen, hogy a pesti körlevél a szabályszerű út
kikerülésével egyenesen a közgyűlés elé terjesztessék, holott mindennek a
hitelesített jegyzőkönyvben nyoma sincs.
Pedig a május
hó 8-iki közigazgatási bizottsági ülés képezi az egész ügynek Achillesi-sarkát,
amennyiben itt bátorkodott a szerény főjegyző a világi és papi méltóságot
viselő főispán esküjével szemben saját tiszti esküjére hivatkozni és a főjegyző
itteni férfias ellentmondása nélkül ellene fegyelmi eljárás bizonyosan nem
indíttatott volna.
Az állandó
választmányi ülésben állítólag történtek, mert a tanuk ellentmondók és
határozatlanok, képeznék a marasztaló határozat egyik elfogadható indokát, ha
bebizonyíthatók és pedig jegyzőkönyvvel bebizonyíthatók lennének; de az ülési
jegyzőkönyv mit sem tartalmaz a pesti körlevélről, az ülésen jelenvolt s
kihallgatott tanuk nagyrésze nem emlékszik, hogy a pesti körlevél ott
előfordult volna, két tanú azt vallja, hogy „egy másik fontos ügy tárgyalása
alkalmával került szóba s határoztatott, hogy az állandó választmány és
szakosztály mellőzésével közvetlenül a közgyűlés elé hozassék”, a harmadik
„miszerint nem ugyan alakszerű discussio tárgyaként, hanem inkább fennhangon
folyt ugyan, de mégis jobban magán eszmecsere alakjában szóba jött oly
értelemben, hogyha általában fontosabb tárgyak érkeznek, amilyen a pesti
körlevél is, szakosztályi és választmányi ülés nélkül közvetlenül a közgyűlésre
vezéreltessenek”; míg a negyedik tanú szerint épen az határoztatott, hogyha a
pesti levél megérkezik, úgy is szükséges lesz újabb választmányi ülést tartani;
íme az alaktalan, jegyzőkönyvre nem vett discussio, illetőleg határozat szolgál
indokul egy köztisztviselő fegyelmi megbüntetésére, holott annak megtörténte
nemcsak jogilag be nem bizonyított, de abból a tanúk ily eltérő vallomásai
mellett a közönséges életben, a morális beszámítás színvonalán sem lehetne az
illetőnek szemrehányást tenni, eltekintve attól, hogy fegyelmi szempontból már
csak azért sem jöhet számba, mert bizonyítva egyáltalán nincs, hogy panaszlott
is hallotta az állítólagos határozatot.
A jegyzőkönyvek
képezik a testületi jeléggel bíró közigazgatási rendszerekben az eligazodás, a
bizonyosság, szóval a rendesség első alapját, ezért azoknak a törvény mindenütt
természetes bizonyító erejüknél nagyobb, s csakis bűnvádi alapon megtámadható
hitelességet adott; így volt ez hazánkban is századokon keresztül[12]
s most E. megye fegyelmi választmánya a mi-
1
175
niszter
helybenhagyásával, hitelesített jegyzőkönyve ellenére megtörténtnek állít
olyasmit, ami a jegyzőkönyvben nem foglaltatik, anélkül, hogy annak
meghamisítása igazoltatott, vagy csak legalább is az ellenbizonyítás annak
pontatlanságára nézve sikerrel keresztül vitetett volna.
Érdekes e
tekintetben, hogy a legújabb német birodalmi perrendtartás a törvényes
bizonyítékok rendszerét elvetve, ebből folyólag a közokmányok ellenében is nem
pusztán hamissági keresetnek, hanem az egyszerű ellenbizonyításnak meglehetősen
utat nyitott; a jegyzőkönyvek ellenében azonban csakis az elsőt engedte meg;
tehát még a szabad bizonyítás elméletét is, mintegy kivételt téve, törvényes,
formai hitelt tulajdonit bizonyos közokmányoknak p. o. tárgyalási
jegyzőkönyveknek, annál kevésbbé lett volna szabad hazánkban, hol a törvényes
bizonyítási rendszer van érvényben, az állandó választmányi ülés jegyzőkönyvét
a világos törvény és százados gyakorlat ellenére hitelétől megfosztani.
Ha az állandó
választmányi ülésben állítólag történt, de jegyzőkönyvben fel nem vett, sőt
mint a tanúvallomásokból láttuk, a jegyzőkönyvön kívüli bizonyítékokkal sem
igazolt tények panaszlott kötelességmulasztásánál számításba nem jöhettek, ép
oly kevéssé lehetett volna a közigazgatási bizottságban történtekre
reflektálni.
És itt újra
elemi dolgokat kellene előadnom s olvasóimat ezáltal sértegetni, ha
elszámlálnám, hogy tárgy, mely napirendre szabályszerűen kitűzve nem volt,
közhatóság ülésében nem tárgyalható, hogy szóváltásnak ugyanott, ha az egyes
személyeket vagy a gyűlés méltóságát sértő, elnöki rendreutasítással vagy
nyelvváltsággal kell megtoroltatni, vagy ily sértés hiányában, ha egy főispán
szavának természetes, nyomatékával nem bír az általa mondottaknak kellő súlyt
kölcsönözni, hanem avégett tiszti esküjéhez kénytelen folyamodni, el kell
tűrnie, ha egy bár alatta álló, de felesketett tisztviselő ugyancsak tiszti
esküjére hivatkozik, szóval, hogy a közigazgatási bizottsági ülésben a
gondolható legfor-mátlanabb és szabálytalanabb módon lefolyt konfliktus a
főispán és a főjegyző között, a jegyzőkönyv hitelesítése után, a
közadminisztrációban helyet magának többé nem igényelhet, mivel a magán- és
közélet közt a határvonalat nemcsak az illetők szándéka és a tárgyalt dolog
döntik el, hanem épen úgy a formák, az eljárási módok, melyek nélkül a
lényegében, közdolog is magánügy színvonalára esik vissza.
Itt azonban,
annak dacára, hogy maga a közigazgatási bizottság az ügyet, bár annak szinte
érdemleges tárgyalása után, magánügynek deklarálja, és sem az elnök, sem a
tiszti ügyész az ülés méltóságát panaszlott felszólalása által sértettnek nem
találja, sőt panaszlott meg is dicsértetik, az ilyképen, nem kutatjuk
helyesen-e? magánüggyé tett eset később, hónapok múlva komoly, hivatalos
dologgá válik egyszerre.
De menjünk
tovább; annyi mindenesetre kétségtelen, hogy a közhatósági üléseken
történteknek a jegyzőkönyvbe való felvétele vagy kihagyása fölött tanácskozást
és határozást engedni, mindig rossz vezetés jele, mert vagy odatartozott az ügy
s ekkor a jegyzőkönyvből sem szabad hiányoznia, vagy nem, s ha mégis
tárgyaltatott, csak az illető közhatóság rovására, tekintélye csökkentésével
történhetett.
Következnék,
mint nevezetesebb mozzanat, panaszlott felfüggesztése.
A
felfüggesztésre vonatkozólag ugyan törvényünk, sajnos, semmi részletesebb
meghatározást nem tartalmaz, de a dolog természete szerint, miután annak
erkölcsi, sőt a fizetés tekintetében, főkép a miniszteri értelmezés szerint,
egyenes jogi következményei vannak, az bizonyos fokú előző vizsgálat nélkül
pusztán magán feljelentésre nem történhetik.
Már pedig jelen
ügyben miben állt a miniszter előző vizsgálata? Magánvádlók feljelentésének, a
vizsgálatot elrendelő közigazgatási bizottság határozatának tudomásul vételéből
és a hivatalos vonatkozó ügyiratok megtekintéséből; mert a fő- és alispán
netáni felterjesztéseire, mint akiket a miniszter személyes érdekeltségüknél
fogva a fegyelmi ügybeni eljárásból kizárt, tekintettel nem lehetett; de a
magánvádlók előadása erre alapot nem szolgáltatott, a közigagazgatási bizottság
pedig még csak alapos gyanút sem említ, csakis a vád fontosságánál s az általa
megtámadott tisztviselői tekintélynek tisztázhatása végett rendeli el a
vizsgálatot, de nem a felfüggesztést, mit maga a vizsgálat elrendelésénél még
ekkor elnökölt, érdekelt alispán a miniszterhez terjesztett jelentésében azzal
indokol, hogy az méltatlan lett volna; a hivatalos iratok pedig csak az illető
körirat rendes beiktatása és feldolgozás végetti kiosztásáról tanúskodnak.
Mindennek
dacára a miniszter a főjegyzőt felfüggesztette, „tekintettel a felhozott vádak
természetére és azon körülményre, hogy a megye első tisztviselői között
fennforgó éles súrlódásnak az egymásmelletti működés által való fokozása a
közszolgálat legnagyobb hátrányára lehetne”.
Az első indok,
részletezés nélkül, sallang s miután a törvény a vizsgálatot elrendelőnek
teljhatalmat ad a felfüggesztésre, az ily általános indok egészen felesleges,
mert semmit közelebbről az esetre vonatkozólag nem indokol; egészen más
tekintet alá jő a második indok, ez nemcsak felesleges, de határozottan hibás,
s igazságtalan.
Ugyanis a
felfüggesztés idejében az alispánt ép úgy terhelte a bár ellene nem emelt vád,
mint a főjegyzőt, hogy a körlevél tekintetében mulasztás történt, sőt mondhatni
sokkal jobban, mert hivatalától csak egy napra volt távol, a közgyűlési tárgyak
előkészítésének vezetése pedig őt illeti; ha mulasztás történt, csak kettőjük közül
az egyik követhette el azt, s miután a felelősség elsősorban ő reá hárult, a
vádnak is ellene kellett volna irányulnia; az alispán rendes hatáskörébe
tartozó tárgyban követtetett el a panaszlott mulasztás, az ügyért rendszerinti
felelősséggel tartozó tisztviselőt kellett volna először felelősségre vonni, s
csak azután, ha ez magát akár rendes ügymeneti, akár fegyelmi úton igazolta, a
rendkívüli felelősségre kötelezett, mert az ügyben csak rendkívüli hatáskörrel felruházott főjegyzőt.
Hatáskör és
felelősség egymást fedő fogalmak, s minden távolálló bámulni fog, hogy lehetett
a dolgot így fejtetőre állítani, a másodsorban felelős közeget elsősorban
feleletre vonni, sőt mi több, fel is függeszteni, míg az első mint bíró
szerepel az ügy első stádiumában.
De a
felfüggesztés a jelen esetben az emelt vádakat tekintve általában is
igazolhatatlan, mert a felfüggesztés egyéb államok közigazgatási joga és a
dolog természete szerint mindig csak a legvégső esetben alkalmaztatik, s habár
törvényünk, elég sajnos, semmi közelebbi meghatározást e részben nem tartalmaz
is, a felfüggesztést elrendelő hatóságnak erkölcsi kötelessége e súlyos, bírói
vizsgálat előtti intézkedést a legnagyobb megfontolással tenni, mely erkölcsi
kötelességet a jelen esetben is elismerve találunk azáltal, hogy a
felfüggesztést – indokolni törekszik a miniszter, habár a törvény erre
világosan nem is kötelezi.[13]
Jelen esetben a
magánfeljelentés epébe mártott vádja sem nyújtott volna elég alapot a
felfüggesztésre, még kevésbé a hivatalos a hivatalos iktató és jegyzőkönyvek
megtekintése utáni tényállás, aminthogy a hosszas eljárás sem volt képes
panaszlottra mást, mint a legenyhébb büntetést, a dorgálást maga után vonó tényt
kisütni.
De mint láttuk,
nem is a vádakra fektettetik a súly a felfüggesztés indokánál, hanem arra, hogy
a közadminisztráció hátrányára a két főtisztviselő közt súrlódás áll fenn. Ez a
pont azonban főleg provokálja nemcsak a közigazgatási és jogi elvek, de a józan
ész szempontjából a kritikát.
Már fenntebb
kifejtem, hogy ez ügyben a főhiba akkor követtetett el, midőn a megyei
igazgatást vezető alispán kérdőre vonása nélkül, a főjegyző ellen indíttatott
meg az eljárás; itt azért ismétlem e megjegyzésemet, mert mindenkinek szemébe
fog ötleni, hogyha két együtt működni hivatott egyén közt súrlódás forog fenn,
annak elhárítása ugyan igen egyszerű, de sem nem igazságos, sem nem valami
bölcs mód, az egyiket egyszerűen eltávolítani.; és pedig annál kevésbé, mert az
ez egyén ellen emelt vád nem az, hogy súrlódott feljebbvalójával, hanem hogy kötelességét
más irányban mulasztás, ál-előadás, fennhéjázó beszéd által szegte meg, tehát
nem a súrlódás miatt emeltetett vád; hogyan lehetett ezért a felfüggesztést
elrendelni, és miért épen a főjegyző ellen, hisz
ha súrlódások fordultak elő, azoknak kölcsönösöknek kellett lenni; de ne
folytassuk a közönséges józan ész érvelését s nézzük a közigazgatásjog
technikus szempontjából a kérdést.
A súrlódás a
két főtisztviselő közt vagy olyan volt, hogy a hivatali kötelesség megsértését
involválta, vagy nem; ha az utóbbi eset forgott fenn, akkor felsőbb, általában
hatósági beavatkozásra alkalmasnak el nem ismerhető, mert a törvény, a
társadalmi illem és a jó szokás határai közt maradó ellentétekről
együttműködésre hivatott tisztviselők közt is, hacsak a szívek és vesék bírája
lenni nem akar, nem vehet tudomást; ha pedig a súrlódások által a tiszti
kötelesség sértetett meg, úgy fegyelmi megtorlásnak lett volna helye, mert
fegyelmi vétség forgott fenn; ez esetben azonban az eljárásnak erre, vagy erre
is kellett volna irányoztatni s a felfüggesztés, mint e súrlódás következménye,
de ekkor sem mint büntetése alkalmaztathatott volna, mi azonban egyáltalán nem
történt és mégis a felfüggesztés ezzel van egyedül indokolva, mert az indokolás
másik része: „tekintettel az emelt vádak természetére”, csak névleges
indokolás, a valóságos indokolás előli kitérés, annak kelletvén itt mondatni,
hogy a vádban felhozott tények által mennyiben van a közszolgálat
veszélyeztetve és mennyiben látszanak azok épen vádlott ellen alaposaknak, vagy
inkább mit sem kellett volna indokul felhozni, mint ily névlegeset, különösen
mikor a törvény az illetékes hatóságot e részben meg nem köti.
Megvonva e
felfüggesztési határozat tekintetében következtetéseinket, azon eredményre
jutunk, hogy tulajdonkép itt a felfüggesztés mint büntetés alkalmaztatott,
holott a törvény köztisztviselőkre csak dorgálást, a pénzbüntetést és
hivatalvesztést ismeri, a felfüggesztést ellenben csak mint óvrendszabályt, ha
valamely vétség miatti eljárásnál az szükségesnek látszanék; itt azonban a
felfüggesztés az indokok szerint oly vétség miatt mondatik ki, mely fegyelmi
eljárásnak tárgyát nem is képezte, melyre sem a vád, sem a vizsgálat nem
irányult.
A vizsgálati
eljárásban feltűnő körülmény, hogy a főispán írásbeli nyilatkozásra, az alispán
ellenben tanúskodásra hivatott fel; nem tudjuk a főispánok mióta vannak a
tanúskodás polgári kötelme alól felmentve; vagy tán hivatalos hatáskörében
történtekről nem tanúskodhatott? De akkor mért tanúskodhatott az alispán?
Honnan e megkülönböztetés? A főispán mint a megyei közigazgatás főközege,
csakúgy tisztviselő, mint az alispán; de hagyjuk a reflexiókat a szíves
olvasóra s térjünk át a fegyelmi határozatra.
Amint a
fenntközölt határozatból látszik, a fegyelmi hatóság a kötelességmulasztást
főképen abban látja, hogy a főjegyző arról ami az alispánnak egynapi távolléte
alatt érkezett, utóbbinak jelentést nem tett; mert mint alább kifejtendem, a
többi indokok komolyan tekintetbe nem is jöhetnek, de maga a határozat is erre
fekteti a súlyt.
Kötelességmulasztásról
azonban; csak akkor lehet szó, midőn a tisztviselő a törvényrendelet, szokás és
dolog természeténél fogva nyilvánvalóan hatáskörébe tartozó teendőt nem
teljesít, vagy hanyagul teljesít; hogy itt sem törvény, sem miniszteri vagy
megyei rendelet, sem szokás ily jelentést panaszlottól nem kívánt, kétségtelen
az ügyiratokból s a fegyelmi határozat – miután ezek egyikére sem hivatkozik,
sőt az ellenkező szokás annyira praevalleált, hogy a főjegyző arról sem
hivatalosan az alispántól értesült, ha ez utóbbi a megye székhelyéről
eltávozott, hanem a megyéhez érkezett és átveendő iratokat behozó szolgától, –
helytelenül állítja, hogy ily jelentés törvény és statutumszerű kötelesség lett
volna, mert legfeljebb a dolog természetére hivatkozhatott volna. Ámde a dolog
természetéből folyólag ezt nem tehette, a dolog természete szerint ugyanis,
amint ezt a törvény meghatározta, csak erre lévén szabad tekintettel lennünk,
nem pedig a törvény keretén kívül, szubjektív okoskodás által teremtettre. Az
alispán a körlevél átvételéről tudomással bírt, miután a rendszerinti alispán
távollétében ipso jure a főjegyző az alispán; a törvény által delegált alispán
a választott alispánnak jelentést nem tehetett, ez a dolog természetével épen
ellenkező lett volna; a törvény ugyanis mit mond: ha az alispán beteg, ha távol
van… az alispáni teendőket a főjegyző teljesíti. Mi forog itt fenn? Jurisdictio
delegata, még pedig delegatio a jure nem a
nomine, a főjegyző nem az alispán meghatalmazottja., hanem annak
helyettese, azért a főjegyzőnek alispáni minőségben tett intézkedései ellen a
fellebbezés nem az alispánhoz, hanem az alispán fölöttes hatóságához megy;
ezért nyílt törvény, rendelet, vagy szokás hiányában a főjegyzőtől ily
jelentést kívánni a törvényben kifejezett dolog természete szerint lehetetlen,
annyi volna ez, mint követelni, hogy az alispán tegyen jelentést az alispánnak,
miszerint a pesti körlevelet átvette; a delegált hatóság ugyanis egy azzal,
amely helyett delegálva van, nem úgy mint a mandatarius, aki csak mandans-a
nevében működhetik; hogy ezt épen Esztergomban nem tudták, a primitialis
városban! ahol vannak generalis vicariusok, s nem hiányzanak mint Pesten; ahol
az a testület nagy fény és hatalomban, számos hatóságaival, virágzik, amelynek
kebelében a jurisdictio újkori fogalma kifejlődött, a katolikus egyház.
Kötelességét a
főjegyző a jelentés elhagyásává! annál kevésbbé mulasztotta, miután fel kellett
tennie, hogy az alispán a magáét teljesíti, azaz megérkezte után az ügyek
folyamának áttekinthetése végett előhozatja az iktatókönyvet és ha a pesti
körlevelet rendkívüli elintézésben kívánja részesíteni, meg fogja tenni
utasításait.
Valóban
mulatságosnak mondhatná az ember a jelenetet, ha nem volna egyszersmind oly
szomorú, midőn az alispán a vizsgálóbizottság kérdésére, vajjon a közigazgatási
iktatókönyv nem szokott naponként vagy más valamely időszakban a hivatali
főnöknek bemutattattni, lezáratni és aláíratni? – ezen lakonikus választ adja:
Sem gyakorlatban nincs, sem a statútum elő nem írja, úgylátszik nem is
sejdítve, hogy itt a rendes közigazgatás legprimitívebb előfeltételéről van
szó: vagy midőn más kérdésre tett vallomásában
előadja, hogy mindjárt visszatérte után kérdezte a főjegyzőt, az utcán, jött-e
valami, fontos tárgy? Egy más esetben maga sem tudja már bizottsági ülésben-e,
vagy valami mellékteremben egy más tárgyról való beszélgetés közben kérdezte a
pesti levél felől, s azt látszik gondolni, hogy ezzel hivatalosan tudakozódott
az iratról!
Szóval
mindenütt formátlanság, közügyek komolyságával össze nem egyeztethető,
félvállróli, pajtásos ügyintézés, rendben tartott magánháznál sem tűrhető
pongyolaság tárul elénk akármely phasisát tekintsük ez ügynek.
Kartársaimat
nem figyelmeztethetem eléggé, hogy közigazgatási előadásaikban az iktató haszna
és jelentőségét komolyabban tárgyalják, mint ezt velem együtt eddig bizonyára
tették, mert íme az iktatókönyvek haszna iránt még vannak megyék, ahol az első
tisztviselő nincs tájékozva; de mire e figyelmeztetés, mikor a törvény szerint
lehet az ember első tisztviselő anélkül, hogy jog- és államtudományokat
hallgatott volna.
A közigazgatás,
az ügykezelés ábécéje szerint az iktatókönyv az első főtisztviselő
tájékoztatója. Ez cáfolja meg tehát a fegyelemi határozat főindokát, melyet a
jelentés elmulasztására alapított.
Az
igazságszolgáltatás terén minden kezelési hivatalnok tudja ezt, a
közigazgatásban vannak főtisztviselők, akiknek erről fogalmuk sem látszik
lenni.
A bírói
ügykezelési szabályokban idevonatkozólag ugyanis azt találjuk:
Az iktató a
hivatalos órák elteltével, illetőleg az azalatt beérkezett beadványok
bevezetése után, az iktatókönyvet berekeszti, a beadványokkal együtt az
elnöknek bemutatja. Az elnök az iktatókönyvet s a beadványokat átnézi… az
iktatókönyvet az utolsó számnál s az íveken külön-külön aláírja és az iratokal
együtt az iktatónak visszaadja…
A főjegyző
eljárását a jelentés abbanhagyását illetőleg a legjobban kimenti még a fegyelmi
határozat álláspontjáról is a jelen fegyelmi ügynek alapul szolgált eset után
kibocsájtott miniszteri intézvény, melyet fenntebb közöltünk.
A törvény,
amint fenntebb fejtegetem, delegatio jure-t állított fel az alispán távolléte
esetére; minden ily a törvény és nem az egyes ember által felállított
delegációnak azonban az a természete, hogy a való viszonyok változó
követelményeire tekintettel nem lehet, hogy ennélfogva a közhatóság egyik
kézből a másikba szerves közvetítés nélkül megy át, ha az emberek a törvény
által áthidalhatlan űrt ki nem töltik.
Ε kitöltés a végrehajtó hatalom rendeletalkotó és szervező közegeinek
kötelessége, tehát hazánkban a szabályrendeletek kibocsátására jogosított és
kötelezett miniszter vagy megyei bizottságé; a miniszter azonban általános
szabályt az országra nézve nem állított fel, fenntebbi intézvénye sem a
rendeletek tárában meg nem jelent, sem minden megyének meg nem küldetett; E.
megye hasonlókép elmulasztá helyi szabályrendelettel az űrt kipótolni, a
miniszter úgylátszik a megyék iniciátivájára számított, ezek pedig az elsőnek
bölcse-ségére; így a gyakorlat is E. megyében, hol az alispán eltávozását
mindig nem tudata helyettesével, a szerves összműködésnek ugyan nem épen
előmozdítására, megmaradt a delegáció azon egyszerű álláspontján; mely a
törvényben előttünk áll, melynek azonban, a delegáció elvének sérelme nélkül, a
közigazgatás folytonossága érdekében bővebb kifejtést kellett volna nyerni.
Ha idevonatkozó
fejtegetéseinket tovább fűzni akarnók, könnyű volna rámutatni, egész
közigazgatási rendszerünknek itten is mutatkozó jellegére, mely úgy objektív
szabályok nélkül, mint képzett közegek nélkül még mindig azt hiszi: parva
sapientia regitur, ha nem is mundus, de Pannónia, mely esetünkben is sem az
eltávozó alispánnak hatósága átadására, sem a főjegyzőnek a hatóság
visszabocsájtására vonatkozó teendőit nemcsak részletesen, de egyáltalán nem
szabályozta, valamint igen érdemes lenne azt a kérdést is fejtegetni, mennyiben
egyezik a törvénnyel a miniszteri rendeletnek az a szabványa, hogy a főjegyző
az alispán utasításához képest tartozik eljárni, végül, hogy a rendelet az
alispánnak informálására a távolléte alatt történtekről csak a főjegyző
előterjesztését írja elő, más oldalról azonban eltávozásának bejelentését elő
nem írja; vagy talán ily magától értetődő kötelességet szegyeit volna egy
általános jellegű rendeletben kimondani? Hogy nem lett volna felesleges, hogy a
bürokrácia jó hagyományai nélkül semmiféle közigazgatás nem folytatható,
legjobban mutatja az általunk vizsgált eset.
Ahol azonban a
rendszerben van a hiba, ott az egyéneknek, a rendszer szerinti mozgását, nem
lehet kötelességmulasztásul felróni. A kötelességen felül teljesített
szolgálatokat, mint a katonai műnyelv mondja, amit az illető becsülettel abban
hagyhatott volna, a legnagyobb kitüntetéssel, Mária Terézia rendekkel
jutalmazzák az államok, de sohasem büntetnek annak nem teljesítéséért, ami az
egyes tiszti kötelességet meghaladja, sőt ellenkezőleg a tiszti kötelességen
túl teljesített működés, nemcsak jutalom és kitüntetést, hanem esetleg
büntetést is vonhat maga után.
Nem szabad itt
azt sem szem elől téveszteni, hogy törvényhatósági, tehát ha ma már nem is
többé lényeg, de formák és hagyomány szerint önkormányzati tisztviselőkről van
szó; az pedig kétségtelen, hogy az önkormányzatot az különbözteti meg a többi
között igen szembetűnő módon a hivatalnoki rendszertől, hogy benne a
hierarchikus alárendeltségi, a főnöktől való személyes függési viszony
hiányzik, s ahelyett minden egyes önkormányzati közegnek teendője törvény által
részletesen szabályoztatik.
Mint fenntebb
említem, a törvényben jelentkező delegáció a jure, pusztán, közvetítés nélkül
odaállítva, nem felel meg a közigazgatási célszerűségnek, de az egyes tisztviselőt
erkölcsileg sújtó fegyelmi büntetéssel illetni azért, hogy a törvény hiányát
nem pótolta, nagy igazságtalanság azon felsőbb hatóság részéről, mely ily
rovást kimond, mert e hiány pótlására elsősorban a fegyelmileg büntető hatóság,
nem pedig a büntetett lett volna kötelezve.
Az elsőfokú
fegyelmi határozat indokai között, a jelentés elmulasztására vonatkozó az
egyedüli, melynek némi súlya van, melyet azonban a fenntebbiekben azt hisszük
sikerült illő értékére leszállítani; a többi indokok, úgymint: az ügy darabnak
elvitel végetti átadása az egyik tiszt, aljegyzőnek, aki betegeskedése miatt
otthon dolgozó atyjának, a rendes aljegyzőnek az iratokat rendesen hazavinni
szokta, az irat tartalmát illető különös figyelmeztetés az iratra irónnal tett
tájékoztató megjegyzés „II. szakoszt.” nem is jöhetnek komolyan szóba, mert
panaszlott mindezen tények által javaslat készítő feladata értelmében járt el
és valóban bámulatos, hogy az elsőfokú határozat úgy magyarázza az
irónjegyzetet „II. szakaoszt.”, mintha ezáltal az alispán intéző hatáskörét
bitorolta volna; ami pedig az ügydarabnak szabályszerű úton való előkészítését
illeti, hogy annak fontosságát és sürgősségét panaszlott fel nem ismerte, vagy
jobban mondva, magát e részbeni rendkívüli eljárásra kötelezettnek nem
tartotta, igazolását leli egyrészről abban, hogy a sürgősség kérdésének
méltatására az első tisztviselőt kellett egyedül hivatottnak és jogosítottnak
tartania, kitől csak egy napi távollét által megszakított otthonnléte dacára az
ügydarab mikénti előkészítésére semmi utasítást nem nyert, másrészről pedig
abban, hogy a megye közönségének hangulatát ismerve, előre tudta, miszerint a
körlevélnek az egyszerű tudomásulvétel lesz a sorsa.
Ez utóbbi
részben a főjegyző feltevését teljesen osztva látjuk az alispán által, ki e
kérdésben imígy nyilatkozik: „A pesti körlevelet lehetett, sőt kellett volna
egyenesen a közgyűlésre vinni, s ezt a főjegyző úr annál könnyebben megtehette
volna, mert hiszen ő is tudja, hogy E. megye bizottsága ezen kérdésben nem kért
volna bővebb véleményt a szakosztálytól, hanem azon bizalomnál fogva, mellyel a
bizottság nagy többsége a jelen kormány iránt viseltetik: azt egyszerűen
tudomásul vette volna”. És hogy a dolog tényleg így állt, igazolja a későbbi
közgyűlés, melyen a pesti körlevél egyszerűen tudomásul vétetett.
De
legérdekesebb, hogy azon közgyűlés utáni napon amelyről való lemaradását a
pesti levélnek a fegyelmi határozat a főjegyzőnek kötelességmulasztásul rója
fel, a főispán a főjegyző és más tisztviselők előtt nemcsak semmi sürgősséget
nem lát indokoltnak a levél tekintetében, sőt azt az őszi közgyűlésre
halasztandónak tekinti.
Az állandó
választmányban hozott állítólagos határozatra nézve, mely szerint a pesti
levélnek egyenesen a közgyűlés elé kellett volna terjesztetni, fenntebb
kifejtvén nézeteinket, nincs az ott mondottakhoz mit hozzá tennünk.
Ilyen alapon
mondatott ki panaszlott kötelességmulasztásban vétkesnek s ítéltetett
dorgálásra az elsőfokú fegyelmi bíróság által.
III.
Ha a
megtorlatlanul maradó sok visszaélést tekintjük, mely közigazgatásunkban
előfordul és amelyek között árvapénzek könnyelmű kezelése, közmunkaváltsági
pénzek elkezelése nem is olyan igen ritkák, rögtön szembetűnő lesz a nagy
szigor, mely a jelen esetben alkalmaztatott, még ha a meg nem állható határozati
indokokat egészen alaposaknak elfogadhatnék is. Miért?
A fegyelmi
viszony természete azt hozza magával, hogy az egyes esetnél sohasem lehet az
illető fegyelmileg vádolt közegnek egész hivatali magaviselete, „maga
alkalmaztatásától” eltekinteni, hanem a vádbeli esetet egész tiszti működésével
kapcsolatban kell latra venni.
Itt is
mutatkozik a fegyelmi és bűnvádi jellegű tények és eljárások különbsége; utóbbiaknál az egyes tény magára képezi az ítélkezés
tárgyát, a fegyelmieknél a hivatalnok működésének egész folyama jő bírálat alá.
A német birodalmi jog természetét a fegyelmi vétség tekintetében kifejezésre is
hozza, midőn a büntetés kiszabásával a vádlottak egész hivataloskodását
tekintetbe venni rendeli; és pedig mint Laband helyesen indokolja (Staatsrecht
I. köt. 41. §.) abból az okból, hogy valamint a hivatali kötelesség teljesítése
nem egyes, külön cselekményekből van összerakva, hanem a hivatalnok egész
életét átkarolja, épen úgy az egyes cselekedet, mely által a hivatali
kötelesség megsértetik, nem egymagában, hanem összefüggésben az illetőnek egész
szolgálati maga alkalmaztatásával ítélendő meg.
Ámde a jelen
esetben az elsőfokú határozat saját indoka szerint ép úgy, mint az iratok közt
fekvő főispáni, magasztó kitételekben gazdag bizonyítvány szerint kétségtelen,
hogy panaszlott képzettség, tehetség és lelkiismeretesség tekintetében egyaránt
kitűnő tisztviselőnek mutatta magát.
Mindennek
dacára a belügyminiszter az elsőfokú fegyelmi határozatot indokainál fogva
megerősítette, anélkül, hogy az alispán eljárását akár fegyelmi eljárás, akár
egyszerű rendes ügyfolyambeli helytelenítés tárgyává tette volna, sőt még helybenhagyó határozatát oly
indokokkal támogatta, melyek a kritikát még jobban provokálják, mint az eddig
vezetett egész eljárás, valamint az elemezett elsőfokú határozat.
Amint már
fenntebb kifejtem, a fegyelmi vád alapítva volt arra a ténykörülményre is, sőt
az ügy hátterét tekintve, az volt a vád legkényesebb része, hogy a főjegyző a
nála kérdezősködő főispánnak azt felelte, miszerint a pesti körlevél a megyéhez
is megérkezett s az alispán által praesentáltatott, később azonban ezt úgy a
hírlapokban, mint a közigazgatási bizottsági ülésben eltagadta, sőt a főispán
esküre való hivatkozásával szemben, hasonlókép esküjére támaszkodva állítá,
hogy ő a főispánnak ily feleletet nem adott.
Nem szükséges
ez összeütközés jelentőségét bővebben, annak a közvéleményre való hatását, a
főispán tiszti és papi állását az olvasónak figyelmébe ajánlanom, annyi
kétségtelen, hogy e vádbeli pont az egész ügyben nem kis szerepet játszott,
annak kimenetelére nem csekély befolyással volt.
Hisz tudjuk,
hogy a főispán nem annyira a közigazgatási ügymenetnek, mint a politikai
hangulatnak ha lehet irányzó, ha nem, legalább mérséklő, vagy egyszerűen a
központ részére gyűjtő közege.
Ámde a vádbeli
pont bebizonyítására semmi más bizonyíték felhozható nem volt, mint a főispán
saját nyilatkozata, ellenben a főjegyző a közte és a főispán közt lefolyt
beszélgetésre nézve négy tanút állított elő, akikkel azt törekedett bebizonyítani,
hogy ő a főispán által állítottakat nem mondta.
Az elsőfokú
fegyelmi határozat helyesen mellőzte a főispáni nyilatkozatot, mint oly
személytől eredőt, akinek érdekeltsége a miniszter által is konstatáltatott,
tehát az egyetlen eszközt a vád bebizonyítására s ebből folyólag panaszlottat
ezen vádpont alól fel is mentette; a tanúknak főjegyzőt fényesen igazoló
tanúságát azonban, nehogy a főispán egészen a sárban maradjon esküvel erősített
állításában, diplomatice elütötte azzal, hogy két tanú nem ugyan a vádbeli
kérdésre, hanem egyéb mellékkörülményekre nézve némi eltérést mutatnak.
Ellenben a
miniszter a főispán nyilatkozatát közokmánynak nyilvánítja és a
tanúvallomásokat, habár határozottan panaszlott mellett és a főispán ellen
tanúskodnak, mellékdolgokbani eltérések miatt elveti.
Mielőtt a
miniszteri határozat idevonatkozó részét elemezném, nem mulaszthatom el újra
megjegyezni, hogy a főispán és főjegyző közti konfliktus ismét csak a formák
mellőzéséből, a szabályszerű ügyrend meg nem tartásából keletkezett. Miért ment
a főispán a főjegyzőhöz a pesti levél után tudakozódni, ez volt-e a főispáni
tudomásulvétel módja? A hivatalos nyilatkozatban ugyan úgy adatik elő az ügy,
hogy a főispán meglátogatva a főjegyzőt hivatalos szobájában társalgás közben,
tehát nem hivatalosan, kérdezte a levél mibenlétét? De hát a közszolgálatnak, a
komolyságnak, mellyel azt végezni kell, nem megtagadása-e, ha a közügy így
társalgás közben, csakúgy mellékesen, mint valami helyi újdonság tárgyaltatik;
vajjon nem megfelelőbb-e bürokratikus hosszúképűség, mindenesetre a hivatalos
komolyság, mint ez a patriarchialis, kedélyes pletykázgatás közbeni ügyintézés,
mert, mint látni fogjuk, a társalgás közbeni ügyintézést, később hivatalos
ünnepélyességűvé minősítették. A bírói közszolgálatban ma már ily modorú
eljárásra senkisem merne gondolni, – a közigazgatásban az még díszlik.
A teljes
bizonyítékot képező közokmány ismertető jeleit kellene itt előrebocsátanom, ha
nem félnék, hogy azokat mint feleslegeket, mert mindenki által ismerteket, úgy
sem fogja elolvasni senki.
Ezért inkább
körülbelül elmondom, mi foglaltatik a közokmánynak keresztelt főispáni
nyilatkozatban, mindenki azt hiszem rögtön tájékozva lesz, annak bizonyító
erejéről.
A főispán
előadja, hogy az alispán a közgyűlésről hogyan referált neki szóbelileg még
aznap délután a (főispán) magánlakásán, hogyan kérdezte ugyanott a pesti
levélről, másnap hogyan beszélgetett a főjegyzőnél az előtte való napi
közgyűlésről az ott barátságos beszélgetés végett együtt levő 3 megyei és 1
kir. adótisztviselővel és e társalgás közben miképen kérdezte a pesti
körlevelet.[14]
Nem is kell tán
tovább mennem az 5 íves hivatalos nyilatkozat kivonatolásában, miután ez a
döntő pont; itt pedig akárki előtt
világos, hogy nem hivatalos cselekmény forgott fenn, hogy a főispán nem ex offo
jött a főjegyzőhöz nem ex offo, hanem társalgás közben kérdezte a pesti levél
megérkezését, hogy tehát az idevonatkozó ténykörülményekről nem is lehet
közokmányt kiállítani.
Még inkább
leszállítja azonban a jelenetnek hivatalos jellegét a jelenlevő tanúknak a
helyzetről adott leírása; 1 tanú, a kir. adófelügyelő határozottan állítja,
hogy a beszélgetésnek semmi hivatalos jellege nem volt. de ez egyéni nézet
helyett a többi három tanú tényeket ad elő, melyek semmi kétséget nem hagynak
aziránt, hogy itt a legprivátabb jellegű társalgás folyt; ugyanis a jelenlevő
árvaszéki elnök, árvaszéki ülnök és szolgabíró egyszerűen vallják, hogy a
főispán elmondá, hogy azért nem jött el a közgyűlésre, hogy pressziót ne
látszassák gyakorolni, mert némely ember csak azért is felszólalt volna és hogy
a dolog, t. i. a pesti körlevél sokkal fontosabb, hogy sem rendkívüli
közgyűlésen felvenni lehetne azt, tehát az őszi közgyűlésre kell hagyni, mire
az egyik jelenlevő tréfásan jegyzé meg, akkor legjobb is lesz, ha már az ügy
„meghaladtatott”.
Vajjon így
tárgyal az member hivatalosan? A közokmánynak mondott irat további
folyamában hasonló jellegű dolgokról tárgyal; ugyanis a főispán elhagyva a
főjegyző hivatali helyiségét, s a megyeházából az utcára lépve, az utcán fogja
elő az alispánt a pesti levél iránt; kérem jól megjegyzendő, az utcán, s ez
hivatalos eljárásnak mondatik, melyről közokmány állítható ki. így folyik
tovább az egész ügy, s az azt elbeszélő főispáni nyilatkozásban elmondatik, mit
beszélt neki, a főispánnak az alispán, mit a főjegyző, mit mondott ő, a
főispán, ennek a bizottsági tagnak, ennek a tisztviselőnek az ügyről;
elmondatik, hogyan polemizáltak az alispán és főjegyző a lapokban és így
tovább; azt hiszem elég adatot szolgáltattam már is, hogy itt közokmánynak
árnyéka sem forog fenn s mégis – eltekintve
a főispán kimondott érdekeltségétől – az a miniszter által
teljes hitelt érdemlő
közokmánynak deklaráltatik.[15]
A
tanúvallomások azonban minden kételyt elhárítanak s a főispáni nyilatkozatot,
ha annak volna is köz-okmányi ereje, attól teljesen megfosztják; a tanúk
vallomásának mérlegelésénél nem csekély jelentőségű, hogy azok közül 5 megyei
tisztviselő, akikre nézve az akkor küszöbön állott megyei tisztviselőválasztásoknál
a főispán hajlandósága közömbös nem lehetett, mindennek dacára egybehangzóan
vallják, hogy a főispán kérdésére, megérkezett-e a pesti levél, azt feleié a
főjegyző, igenis megérkezett, s egy szóval sem tolta annak prae-sentálását az
alispánra, a harmadik tanú ugyancsak azt mondja, hogy erről tudtával nem volt
szó, de azt ő is vallja tovább a két tanúval, hogy amit a szobában beszéltek,
azt a jelenlevőknek hallaniok okvetlen kellett; a negyedik tanút, a kir.
adófelügyelőt a beszélgetés nem érdekelvén, az nem figyelt s így nem emlékszik
tüzetesen a szóváltásra, de olyan volt a helyzet, hogy minden szót lehetett
hallani, két tanú tehát a leghatározottabban lerontja a főispán állítását, a
harmadik szintén ezt teszi, csak kifejezése kevésbbé határozott, amennyiben
elmondva a beszélgetés folyamát, úgy amint a másik két tanú, bevégzi azzal,
hogy ezenkívül a tárgyban sem egyik, sem másik részről nem mondatott semmi, s a
vizsgáló bizottságnak azon további faggató kérdéseire, – másnak nem lehet
mondani – hát a főjegyzőnek ama feleletére, hogy hiszen az alispán praesentálta
a körlevelet? épen nem emlékszik a tanú? Azt mondja: Az én tudtommal ez nem
mondatott, ámde lényegében ezt mindenki a másik két tanúéval egyező vallomásnak
fogja tartani, „az én tudtommal-féle kifejezés itt nyilván az emberi
gyarlóságra képezvén allusiót, ami akármelyik becsületes, jólelkű tanúnál sincs
végkép kizárva; a negyedik tanú teljes nem emlékezése pedig különben sem jöhet
tekintetbe. Miért nem fogadta el hát a miniszter e 3 tanú vallomását, az
egyiknél azért nem, mert úgy fejezi ki magát, hogy „tudtával az nem mondatott”,
a másikét, mert a beszélgetés alatt járkált, a harmadikét, mert a vádbeli
praesenta eltagadással semmi összeköttetésben nem lévő ama kérdésre:
ajánlkozott-e főjegyző a főispánnak a körlevelet előkeresni? amit panaszlott
maga állít, hogy ajánlkozott, nem emlékezik.
Talán nem is
szükséges, a tanúvallomások miniszteri mérlegezését tovább fejtegetnem, az
ellenbizonyítás az állítólagos közokmány ellenében oly teljesen elo van állítva:
hisz ez már a miniszteri határozatból is kivehető a tanúvallomások tartalmának
ismerete nélkül, ha a tanúk elleni kifogásokat figyelemre méltatjuk.
A negyedik
tanúról, a kir. adófelügyelőről valamint ebből folyólag, a kir. hivatalnokok
állásáról érdekes fejtegetéseket lehetne beszőnöm, de itt nem annyira tényeket,
mint következtetéseket közölhetnék, azért csak azt akarom felemlíteni, hogy az
iratok közt az illető adófelügyelőnek következő nyilatkozata olvasható:
Alulírott tanúsítom, hogy gr. F. A. főispán a folyó évi májusi közigazgatási
bizottsági ülés után (ez volt a főispán és főjegyző közti konfliktus színhelye)
magához hivatván, legott kérdőre vont azért, hogy miért nem tanúskodtam
hivatott közigazgatási ülésen a pesti levélféle tárgyalás alatt mellette, azt
mondván: „Az úrnak, mint állami
tisztviselőnek (kutya) kötelessége lett volna ez ügyben mellettem tanúskodni,
különben az én mondásom tanúra nem szorul, amit én mint elnök az ülés alatt
mondok, kell, hogy igaz légyen és higyje meg az Úr, ha könnyű volt az urat jelenlegi állására hozni,
könnyebb lesz az urat onnét eltávolítani.”
Mennyi
hitelessége van e nyilatkozatnak meg nem ítélhetem, de az kétségtelen, hogy az
ügyben előterjesztetett s a belügyminiszter előtt megfordult és az illető
hivatalnok ily nyilatkozat kiadására alig határozta volna el magát – ha
állításai valóságon nem alapulnak.
És most
érkeznénk végül a fegyelmi ügynek legérdekesebb stádiumához.
A szíves olvasó
tán azt fogja mondani, elég volt amit hallottunk, többet, szomorúan érdekesebbet
alig lehet már mondani: kérjük, figyeljen még egy kissé, meglátja, lehet.
A megyei
bizottság folyó évi január havi közgyűlésében a dorgálással büntetett
főjegyzőnek felfüggesztése alatt visszatartott fizetését 500 frot és lakpénzét
60 frtot, visszaadni rendelé; ezen határozatot azonban a belügyminiszter
február hó 23-iki határozatával feloldotta, mert a fennálló szabály szerint a
hivatalból való felfüggesztés tartama alatt visszatartott fizetés utólagos
kiszolgáltatásának még akkor sincs helye, ha a fegyelmi eljárás az illető
törvényhatósági tisztviselőnek teljes felmentésével fejeztetik is be. Ezen
miniszteri intézkedés ellen a megye bizottság április havi közgyűlésében
remonstrálván, a miniszter április hó 29-iki határozatával ekként válaszolt:
Miután a hivataluktól felfüggesztett törvényhatósági tisztviselők illetményeinek
utólagos kiadásáról az 1876. évi VII. t.-e. nem intézkedik, s ennek
következtében e részben az eddig követett gyakorlat szolgál zsinórmértékül,
mely szerint a hivataluktól felfüggesztett törvényhatósági tisztviselők a
felfüggesztés tartamára még az esetben sem tarthatnak igényt, ha később a vád
alól teljesen felmentetvén, hivatalukba ismét visszahelyeztetnek is, a
fenntebbi kérelemnek helyt nem adhattam.
Ez a miniszteri
intézkedés teszi fel az egész, szabálytalanság és törvényellenességben
bővelkedő ügynek a koronát.
Mindenekelőtt a
belügyminiszter nagyon lekötelezné úgy a tudományt, mint a gyakorlati
közadminisztrációt, ha útbaigazítást adna, hol, mikor, milyen szám alatt jelent
meg az a miniszteri, vagy tán még kancelláriai rendelet, mely a felfüggesztett
fizetés visszatérítésére nézve ily drákói rendelkezést foglal magában; én
kénytelen vagyok ilyennek létezését kétségbe vonni, úgy saját tudomásom, mint
országos nevű, közigazgatási gyakorlatban levő férfiak szíves értesítése
alapján, kiket e kérdésben megkérdeztem.
De azt hiszem
maga a belügyminiszter sem hiszi első állítását a fennálló szabályra nézve
fenntarthatónak, mert mint láttuk második, a megye remonstraciójára kiadott
intézkedésében már nem szól többé szabályról, hanem eddig követett
gyakorlatról; én mint tanár azt nem ismerhetvén, az ország különböző vidékeire
írtam információért, s azt az egyező választ nyertem a fenntemlített
tekintélyes férfiaktól, hogy ily gyakorlat sem létezik.
Amíg tehát azon
szabály, vagy gyakorlat be nem igazoltatik, nem tarthatjuk azt másnak, mint ama
bizonyos „szürkének” (alias simli), melyen a rossz értelemben vett bürokrácia a
legszívesebben lovagol, miután az, jámbor természeténél fogva lovasának sem
testi, sem lelki erejét próbára nem teszi.
Bármint álljon
azonban a dolog a „fennálló szabállyal”, illetőleg „eddigi gyakorlattal”, az
reánk úgyis közömbös, különösen az 1876. VII. t.-c. érvényben létele óta, mely
ily előbbi szabályt vagy gyakorlatot hatályon kívül helyezett ellenkező
rendelkezése által és a miniszteri döntvényt ebből folyólag úgy a fizetéstőli
felfüggesztés természetével, mint az 1876. évi VII. törvénycikkel egyenesen
ellenkezőnek mondhatjuk.
A hivatal és
fizetéstől való felfüggesztés ugyanis előzetes biztosítási eszközt képez a
közigazgatásban, de nem bír büntetés jellegével köztisztviselőkre nézve;[16]
más köztisztet, végző, de azért köztisztviselői jelleggel fel nem
ruházott életpályáknál, mint az ügyvédségnél p. o. előfordul az ügyvédi
tiszttől való időleges felfüggesztés, mint önálló büntetés, de ebből a teljesen
eltérő természetű közhivatali viszonyokra következtetés nem vonható.
Ha a
felfügesztés célját kutatjuk, az egyrészről a hivatalnak biztosítása oly egyén
ellenében, aki arra az ellene emelt vádaknál fogva többé képesnek, méltónak nem
látszik, másrészről biztosítási rendszabály a netán kimondandó pénzbüntetésnek
behajtására nézve és azon esetre, ha a tisztviselő hivatalvesztéssel
büntettetnék a vádbeli eset miatt, nehogy ilyenkor az őt a tett elkövetése után
többé meg nem illető fizetést visszapótolhatlanul el ne költhesse.
Valamint tehát
a tisztviselőnek a hivatalba vissza kell helyeztetni, ha az ellene folyt
tárgyalás hivatalvesztésre nem vezet, azonképen a visszatartott fizetésnek is –
a kimondott pénzbüntetések levonásával – az illető részére ki kell szolgáltattatni,
ha csak hivatalvesztésre nem ítéltetett.
Ezen egyszerű
józan állásponton áll az 1876. évi VII. t.-c. is, habár explicite nem fejezi is
ki ezen elveket, de egyéb szabványaiból az megdönthetlenül következik; ezen
törvény minden előbbi szabályt hatályon kívül helyezett azon köztisztviselőket
illetőleg, akikre vonatkozik, s amennyiben a fegyelmi büntetéseket szabályozta;
csak e törvény keretén belül maradtak tehát az előbbi szabályok érvényben, de
nem azon kívül, így azt hiszem, fennállónak kell tekintenünk az 1870. évi XLII.
t.-c. 58. §-ának azon rendelkezését, mely szerint az alispán, ha a
törvényhatósági tisztviselők kötelességük teljesítésében vagy valamely
hivatalos megbízásban pontosan el nem járnak, a teendők teljesítésével más
rendes tisztviselőt bíz meg, s azt a házi pénztárból a hanyag tisztviselő
fizetésére utalványozott napidíjakkal látja el, ámbár még e szakasz fennállása
iránt is lehetnek kételyek; de semmi esetre sem tekinthetők oly előbbi
szabályok vagy oly gyakorlat fennállónak, amely ezen törvénnyel ellenkezik.
De a
felfüggesztett fizetésnek az esetre való visszatartása, ha a tisztviselő később
teljesen felmentetik, sőt akkor is teljesen ellenkeznék a törvénnyel, ha az
teljesen fel nem mentetett ugyan, de mégsem ítéltetett hivatalvesztésre.
A törvény a
tisztviselői kötelességmulasztás büntetéseit meghatározván, annak ellenére a
tisztviselő nem büntethető.
Ezen
büntetések, fokozatos rendben, a dorgálás, a pénzbüntetés és a hivatalvesztés;
ezen büntetések egyikének alkalmazása csakúgy kizárja a másikat, mint ahogy
valakit egyszerre nem lehet súlyos börtönre és fogházra elítélni; és a világos
törvény egyenes ignorálása két büntetést egyszerre alkalmazni, sőt a törvényben
elő nem is forduló büntetést kiszabni; a jelen eset azonban mindakét irányban
törvény ellenességet mutat; mert panaszlott dorgálással büntettetvén,
pénzbüntetésnek többé nem lehet helye és mégis 560 frtot tevő fizetése és
lakpénze visszatartatott, továbbá ily magasfokú pénzbüntetést a törvény nem is
állít fel s azért e szempontból is végkép tarthatatlan a miniszteri döntvény.
Az elsőfokú
fegyelmi határozat, mely a legfőbb fegyelmi hatóság által idevonatkozólag
helybenhagyatott, kimondja, hogy a legenyhébb büntetést alkalmazza, mindennek
dacára tényleg a visszatartott fizetés utólagos kiszolgáltatásának megtagadása
által a másodfokú büntetésnél is keményebb sőt a törvény által nem ismert,
tehát tulajdonkép semmis büntetés alkalmaztatott; mert ha csak szavak fölött
vitázni nem akarunk, e fizetésvisszatartás is büntetés lesz, bár másnemű, mint
a fegyelmi törvényben előírt.
Ezen
fejtegetésünkkel épen nem áll ellentétben, hogy a hivatalvesztésre ítélt
tisztviselőnek, ha fizetése felfüggesztett, az utólag ki nem szolgáltatik, mert
a hivatal fizetéses tisztviselőnél úgy a tiszti működést, mint a fizetést
jelenti, továbbá mert a fegyelmi határozat declarativ jellegű is, a
kötelességmulasztás tényét konstatálja, így hatása is nem a kimondással
kezdődik, hanem azon időponttal, amelyben a súlyos kötelességmulasztást képező
tény elkövettetett, illetőleg – könnyen érthető okokból – azon időponttól,
midőn ily tény miatt fizetése fölfüggesztetett.[17]
Hasztalan
keresünk is akár a hazai, akár a külföldi közigazgatási jogban a miniszteri
döntvényhez analógiát.
Hazai jogunk
szerint a bírák fizetésének csak fele tartatik vissza, de e visszatartott rész
is teljesen megtérítendő nekik, ha vagy felmentettek, vagy nem hivatalvesztésre
ítéltettek; (1871:VIII. t.-c. 65. §.) azaz ha csak rosszalás, feddés, vagy
pénzbüntetés mondatott ki ellenük, visszatartott fizetésük utólag kiadatik.
De nemcsak a
bírósági, hanem a közigazgatási hivatalnokokra nézve is áll az, hogy e
felmentés esetében a visszatartott fizetés az illetőnek kiszolgáltatik; pedig a
rendeletek, melyek e visszatérítést elismerik, abból a gyűlölt abszolút
rendszerből valók, amelynek vezérelve kellett, hogy legyen: a hivatalnokot
objektív szabályok helyett, mentől inkább fölöttes hatóságainak személyes
kegyétől függővé, s így kész eszközévé tenni, s mégis ezen a magyar pénzügyi
szolgálati szabályokban nyíltan fenntartott rendeletek szerint, először is a
felfüggesztés tartama alatt a hivatalnoknak fizetése egy, illetőleg kétharmada
élelmezési illetményként (aliamentatio) jár, másodszor ha teljesen ártatlannak
nyilváníttatik, élelmezési illetményének betudásával összes visszatartott
fizetésének utánpótlására igénye van; sőt ha nem teljesen nyilváníttatik is
ártatlannak, ámbár ilyenkor szabály szerint nincs az illető hivatalnoknak
utánpótlásra igénye, mindazáltal a fegyelmi eljárásban vég-határozatra hivatott
fórum különösen figyelemreméltó esetekben a visszatartott fizetést egészen is
utalványozhatja és pedig az illető hivatalnok külön folyamodványa nélkül is.
Íme tehát itt
sem találjuk a hajmeresztő elvet, melyet a belügyminiszter egyszer szabályon, azután
pedig gyakorlaton alapulónak mond, t. i. hogy a fizetés visszapótlásának akkor
sincs helye, ha az illető teljesen felmentetett.
A fenntebbiek
után, különösen az 1876. évi VII. törvénycikket tekintve nem lehet más indokot
találni a belügyminiszter intézkedésére, de különösen az általa hangoztatott
elv mellett, minthogy a törvényhatósági közszolgálatot nobile
officiumnak akarná tekinteni,
melyben a fizetés csak mintegy a tisztviselő kész kiadásainak pótlására,
de nem életfenntartására szolgál, melyben tehát csak a teljesített szolgálat
arányában van fizetése is. De ki nem kacagna ily elmélet fölött? Társadalmi
állapotaink és gondolkodásunk, sajnos, végkép sírját ásták megyei nobile
officiumainknak; de nemcsak ezek, maga a törvényhozás világosan kizár minden
ily elméletet.
Már Mária
Teréziával kezdődik a megyei nobile officium fizetéses tisztté alakulni, s már
a Palugyai I. 1847-ben megjelent Megyerendszerében található udvari és egyéb
rendeletek is bárkinek eléje tárják e lassú fejlődési processust; de mit is
érvelek sokat, vegyük csak elő a legközelebb eső 1876. évi XXXI. t.-c, mely
szerint: 1. §. „Állami, törvényhatósági tisztviselők… rendes fizetésének . . .
legfeljebb egyharmada … vehető végrehajtás alá” s tovább a második kikezdésben:
„A felébb elsorolt személyeknek lakpénzeik csak lakbér fejében, a szolgálat
után járó más illetményeik pedig épen nem foglalhatók le” vagy a 6. §. „Az 1-ső
§-ban érintett személyeknek napidíjai… valamint oly illetményei és
járandóságai, melyek őket hivatalos kiküldetésük folytán, vagy hivatalos
állásuknál fogva tett utazásuk következtében a fennálló szabályok szerint
illetik, habár ezen illetmények nem a közpénztár által fizetendők is,
végrehajtás tárgyát nem képezhetik.” Ekként nyilvánvaló, hogy csak törvényellenesen
lehet a megyei tisztviselő fizetésétől ugyanazon jelleget elvonni, mellyel az
államié bír, miután a törvény azt úgy a lakpénztől, mint a napi díjaktól, úti
átalányoktól megkülönbözteti. Csak úgy nem bír az többé, mint bírt egykor,
egyes szolgálatokérti pótvány, sportula jellegével, aminthogy az állami
hivatali fizetés a magánszolgálat és ellenszolgálattal semmi jogi rokonságban
nem áll.
Visszapillantva
eddigi fejtegetéseinkre, a reflexiók, a tanulságok egész sora kínálkoznék,
melyeket azonban, úgyis túlhosszúra nyúlván időzésünk a tárgynál,
mellőzünk, s azon óhajjal zárom
soraimat, vajha esetünk közigazgatási és fegyelmi
eljárásunkban csak kivételt képezne, s ne állana azoknak a közigazgatási
gyakorlatban levő férfiak válasza, kik szóbeli közléseimre azt felelték, hogy a
felmerült szabálytalanságokon nincs mit csodálkozni, hisz ez mindennapi dolog.
Az
országgyűlések sorát Mária Terézia alatt az 1764-i zárja, be; a királyné a viszonyok által követelt
adóemelést és a nemesi fölkelés szabályozását kívánja, s miután utóbbi a
nemesség megadóztatását tenné szükségessé, a rendek részéről a legnagyobb
ellenzésre talál.
A nemesi
szűkkeblűség oly fokra hág, hogy a királyné sikertelennek látva minden kísérletet
reformterveit az országgyűlés hozzájárulásával megvalósítani, nem tart több
országgyűlést s kormányzati úton létesíti nagyfontosságú reformjait.
Két irat
játszik nevezetes szerepet ez országgyűlésen, az egyik Kollár: „De orig. et usu
perpet. potest, legisl. circa sacra” című jól ismert nagybecsű munkája, a másik
az alábbiakban ismertetendő röpirat: Vexatio dat intellectum.[19]
Mindkettő szoros kapcsolatban áll az országgyűlés egész folyamával és sorsával.
Az első a
koreszmék hordozójává lett királyság mellett küzd, az utóbbi a nemesi
kiváltságok teljességéért, a nemesség szuverén hatalmáért tör lándzsát; az első
ellen az országgyűlés érdemesnek tartja a fejedelemhez föliratot intézni, írója
megbüntetését kérni, is midőn a királyné a könyvet betiltja, hozzá
hálafelirattal járulni;2 a második a királyné haragját provokálja, a
szerzőt erősen nyomozzák, bár sikertelenül,
*
1
2 L. Arneth M. Ther. letzte Reg. Zeit. I. Bd. 122. 1.
203
maga az irat
azonban bakó keze által égettetik el Pozsony piacán s belőle, mint Horváth
Mihály mondja, „aligha jutott példány az utódokra,” s tartalmáról csakis a
feladólevél, mely azt a kancellárnak leírja, ad némi tájékoztatást.
Politikai
irodalmunk történetével foglalkozva, sajnálattal nyugodtam bele Horváth M. véleményébe,
hogy a röpiratnak egy példánya sem maradt korunkra, míg Krones Ungarn unter
Mária Theresia u. Joseph IL Graz 1871. című dolgozatában elemezve fel nem
találom. Krones eredetileg a röpirat másolatát használta annak apológiájával
együtt a magyar nemzeti múzeumból, később jutott tudomására, úgymond, a
nyomtatvány 1785-ből.
A nemzeti
múzeum általam használt példánya szintén nem 1765-ből való, hanem 1785-ből, de
úgylátszik, eredetileg nem is jelent meg nyomtatásban, csak kéziratban.
Az 1785-iki
kiadó, mint hangzatos és nyilván József ellen irányzott előszavából, de még
inkább az irat címéből látszik, az akkori időkre nagyon találónak látja az
iratot, mely a király szuverenitását élesen megtámadta; ezért is bocsátja
közre, hasábosán melléje adva német fordítását.
Címe következő:
Vexatio dat intellectum. Manuscriptum sub diaeta Regni Hung. An. 1764.
vulgatum et mox XII. kalend. Mart. An. 1765. Posonii in foro publico per
manus carnificis combustum: cum omnia illa, quae nunc regno huic accidunt, in
eodem praedicta habeantur, una cum facta super eodem scripto apologia ad
perpetuam rei memoriam nunc primum typis excusum. 1875. h. n. 4-rét 44 1.
Mint a föntebbi
címből is látszik, a tulajdonképeni iratot annak apológiája előzi meg, mely
hangját tekintve, ennél még szenvedélyesebb; fenyegetőleg szól a „királyi
elbizakodottságról, mely épen midőn azt hiszi, hogy a hatalom legfőbb csúcsáig
eljutott, dőlhet egyszerre
váratlanul romba;” nagy
elkeseredettség, ellenállási szellem lengi át az egész apológiát, mit a
végén álló vers is tanúsít, mely ekként kezdődik: Justum est ustum, injustam
mansit inustum,[20] s ily
jövendöléssel végzi:
Uruntur Regni Jus scripta docentia frustra,
Nam proprio Phoenix nascitur ex cinere.
Vexa dedit
vexam, vexatur vexa per ignem,
Majores vexas, credité, vexa dabit.
De még ezzel
sem éri be és közöl legvégül egy párbeszédet Nero és Seneca között nyilt
célzással Mária Terézia absolutisticus törekvéseire: Ferrum tuetur principem,
mondja Nero, Melius Fides, feleli Seneca stb.[21]
Maga a
tulajdonképeni röpirat, a Vexatio dat intellectum, abból indul ki, hogy a jelen
(1764.) országgyűlésében előfordult, valamint a megelőző események mindenkit
meggyőzhettek, mire akarják a kegyes és igazságos királynét gonosz tanácsosai
rávenni; nem egyéb az, mint az ország alkotmányának fölforgatása, a magyar
szabadság eltörlése és idegen törvények behozatala az országba. Minden
istenfélő, hazája, királyához hű honfinak ily nagy veszedelemmel szemben ébren
kell lennie, nehogy a vész tovább harapódzék 3 az ország szolgaságba sülyedjen,
melyet az utódok sűrű könnyei sem fognak soha többé lemosni.
Mit kell tehát
tenni? A karok és a rendek ne engedjék magukat se fenyegetés, se hízelgés, se
cselfogások által bármely törvény hozatalára reá bírni, melyből a régi
törvények, jogok és kiváltságokra a legkisebb hátrány is származhatnék.
Erőszaktól nem
kell félni, ez ellen biztosít a királyné igazságossága s a külviszonyok,
melyekre egy rövid pillantást vet az irat, szintén nem olyanok, hogy valaki a
királynénak leghívebb alattvalói ellen erőszakos eszközöket tanácsolhasson,
hisz az új miniszterek eljárása által régi hatalmas barátainkat elvesztettük.
A király
felségjogai, rendelet alkotó hatalma szorosan, minden téren közjogunk által
körvonalozva nem lévén, ha ezeknek korlátozása az országgyűlésen kívül
keresztülvihető, a királyságot a nemességgel szemben minden önálló hatalomtól
megfosztotta volna; e szorosan nem körvonalazott jogánál fogva létesített Mária
Terézia sok üdvös rendszabályt az egyházi, az úrbéri viszonyok terén, melyek
nem voltak a rendek ínyére, mert a külön érdekükön felül álló országos érdeknek
szolgáltak.
Hogyan lehetne
a királyság e működését puralysálni? Azáltal mondja a röpirat, ha a helytartó
tanács, melyet tán az országgyűlés által lehetne választani, a király minden
rendeletét felülvizsgálná, vajjon nem ellenkeznek-e a törvényekkel,
szokásokkal, szabadságok és kiváltságokkal és – teszi hozzá nyomatékkal – „aut
etiam Regimini Ecclesiastico per positivas Patriae leges secundum Sacrorum
Canonum Auctoritatem instituto adversetur.” Ha pedig azt találná, hogy a
rendeletek az országgyűlési végzemények közvetlen vagy közvetett kiforgatására
irányulnak, „noxia reverenter seponat, profutura publicet,” és pedig a szení
korona felsége elleni hűtlenség büntetésének terhe alatt, mely felség a
királyban és az országban székel.
Az utóbbi
gondolat, hogy a majestas nemcsak a királyban, hanem a rendekben is székel,
képezi az egész irat vezérelvét s hihetőleg ez háborítá fel annyira a
királynőt, kivált mikor határozottabban formulázva jelenik meg a király s a
nemesség e külön szuverenitása a röpirat következő helyén:
„Quoniam Majestas
Sacrae Coronae Hungaricae, ejusque Jura essentialia non solum
penes solam Regis Nostri
Personam, sed etiam penes
Regni Praelatos,
Barones, Magnates et Νobiles; verbo penes Status et Or dines residere dignoscitur … Ita etiam quicunque deinceps contra Majestatem in statibus et
ordinibus partialiter residentem et contra Jura Majestatica eis de Lege et
consuetudine Regni indubitate usque nunc competen-tia, sive verbo, sive
scripto, sive facto quovis temerario insurgere, ea vellicare, et oppugnare
attentaverit, perinde criminis laesae Majestatis reus habeatur; Uberrima et
absoluta hunc talem judicandi provincia soli Tabulae Septemvirali citra omne ulterius
Juris reme-dium per hanc Legem attributa, potestate autem adgra-tiandi solis
Statibus et Ordinibus in Diaeta congregatis reservata.”
Eszerint két
külön szuverenitás lett volna Magyarországon, a királyé és a rendeké s ennek
következményeképen a felségsértésnek új neme, mely a karok és rendekre
vonatkozik, s a kegyelmezésnek a királyon kívül egy második gyakorlója: a karok
és rendek! Veszedelmes, az ország alkotmányát, de minden alkotmányt felforgató
theoria.
Honnan meríti e
röpirat ez új jogokat, mióta vesztette hatályát Verbőczy felfogása, hogy „a
törvényhozás, a birtokadományozás és bírói hatalom joga az ország szent
koronája hatóságára, mellyel Magyarország minden királya meg szokott
koronáztatni s következőleg törvényesen rendelt fejedelmünkre s királyunkra az
uralkodással és kormányzással együtt átruháztatott.”? A röpirat ezt a
szuverenitás természetéből következteti; ugyanis „omnibus enim Publicistis
recepta est Majestatis definitio, quod sit suprema potes-tas gubernandi
actiones Civium ad communem Reipub-licae felicitatem. Essentiales
vero Majestatis Partes con-sistunt in his juribus. nempe: In potestate
legislato-ria … in inducendis Tributis,.. . in tractandis Juribus Belli et Pacis. Qui vis autem Legum nostrarum gnaris palpare potest, quod tarn def
initio, quam Jura haec Majestatis intrinseca non soli Regi nostro, sed etiam Statibus et Ordinibus Regni conveniant.”
Ε fejtegetések nyilván a szent korona egységét megtámadok, melynek tagjai
ugyan karok és rendek, de csak tagjai, feje a király. De a röpirat a magyar
szent korona eszméje, az államélet szükséges követelményei helyett az önkényes
szerződés alapjára áll a király s a rendek viszonyának meghatározásánál és így,
ez alapon souverainitási tanainak következményei meg nem támadhatók. Mert így
okoskodik a röpirat: Hungari … sicuti Rege carere poterant, ita, postquam eum
sibi sponte elegerunt, in arbitrio ipsorum fuit, quantum Juris Jurisdictionis,
Utilitatis in eum transferant,…. ita (Rex) … in Regno suo citra palmarem
Justitiae vio-lationem in usum suum trahere nequit plus, quam ei virtute Legum,
Pactorum, et Conditionum diplomatica-rum sit admissum. Quid
quid enim his admissum non est, perinde est alienum et sub custodiam
septimi Prae-cepti Decalogi cadit…
Ez érvelés
szerint tehát a király lop, ha adót akar a nemesektől szedni; mert a nemesi
fölkelés szabályozása ellen s a nemesi nem adózás igazolására voltak tulajdonkép
szükségesek az eddigi fejtegetések, amint a következőkből látszik:
„Constat… Hungaros Regi suo potius jus Jurisdictionis, quam jus proprietatis,
seu Dominium directum vei utile contulisse. Unde inter praecipuas
Praerogativas nobilitares hanc sibi reservarunt, ut rebus
suis libere uti
frui possint, atque ab omni tributo sint liberi.” … Merito ergo, ac
justissime nobiles Hungari vocantur Domini Terrestres,
Rex autem licet totius Terrae sit princeps, Dominus tarnen
terrestris in iis solum est ter-ris, quae ei ad usum peculiari Lege fuerint
attribu-tae … nullum Dominium in privata Dominorum Ter-restrium jura aquirit,
sed solum Jus ad ea jura et Ju-risdictiones quae Regi Hungariae secundum
tenorem vetustorum Legum .. . competere dignoscantur.
Azért nem szedhet
a király, sem a nemesek javai, sem jobbágyai után adót, mert nem földesura az
országnak, csak fennhatósággal bír abban; a nemesek mint tulajdonosok mentek az
adózástól, mert utoljára is a tulajdon nem lehet csak névleges, főleg
gyümölcsei teszik azt becsessé, de ezektől esnék el a nemesség az adózás által. Rendi viszonyaink
erősen patrimonialis jellege különös élességgel jut kifejezésre a röpirat most
említett, de egyéb helyein is. Ε patrimonialis magánjogias
alap, melyet a nemesség a Vexatio-ban elfoglal, különös nyomatékot kölcsönöz a
külön szuverenitásnak, melyet a királlyal szemben magának vindikál; a nemesség
szuverenitása a birtokra alapítva, valódi szuverenitás lenne, míg a királyé,
mint puszta jurisdictio, csak névleges. Ε részben nem érdektelen a
röpirat megkülönböztetése (28. 1.), hogy a jus proprietatis a tulajdonos
hasznát és előnyeit célozza, míg a jus jurisdictionis másokéit, t. i. az
alattvalókét.
A röpirat külön
szuverenitási s azzal kapcsolatos adózási elmélete aligha tekinthető a rendi
elfogultság megszokott, egyszerű jelének, az aristokratikus respublica, a
lengyel királyság homályos alakja lebeg a mögött. Sőt egyenesen hasonlítgatja
is Magyarországot Lengyelországhoz; a két ország alaptörvényei oly igen
hasonlók egymáshoz és ez alaptörvényeket, mint a lengyelek maguk megvallják, ép
azok a királyok hozták be náluk a magyar jog alapján, akik mind a két ország
felett uralkodtak; s mégis mily nagy a különbség a magyar s a lengyel király
jövedelmei között, mennyivel nagylelkűebbek, bőkezűebbek voltak a magyarok
királyaik iránt, mint a lengyelek!
A feloszlásnak
indult Lengyelország alkotmányával ekként érvelni bizonyára nem a politikai
éleslátás jele, de annál jellemzőbb a rendek nagyobb részének szellemére.
Kollár röpirata
nagyon szelíd a nemesi kiváltságok megtámadásában a hanghoz képest, mellyel a
Vexatio a királyságról általában szól; többi között midőn mondja, hogy „a
magyarok tudva, mennyivel könnyebb ő nekik királyt, mint a királyi méltóságokat
viselőknek országokat és koronákat szerezni, nem kételkedtek, hogy kapnak ők
olyan királyokat, aki máshonnan is kellő hatalommal felruházva, képesek
lesznek, a magyarok kisebb hátrányával, azok szabadságait és jogait megvédeni.”
És itt érdekesen indokolja a pragmatica sanctió elfogadásának okát, különösen a
magyar korona és az osztrák tartományok feloszthatatlan és elválhatatlan
bírásának kikötését, midőn idézve a törvény illető helyét, így szól: „Quae
verba evidenter, puto, demonstrant, Hungaros per conditionem inseparabilis
illius Possessorii, non sibi aliquid novi et insolui oneris irnposuisse,… sed
potius futuris Regibus suis pro securiore amtorum Jurium, Libertaiumque Hung,
tutela, necessi-tatem etiam externarum virium simul retinendarum injunxisse, ostendisseque
tum providentiam de suis immunitatibus semper cautam, tum peritiam socialis
vitae tam apte in usum suum adoptasse.”
Ε kommentár szerint tehát nemcsak Magyarország, hanem örökös
tartományainak védelmére is a magyaroknak van kötelezve a király; a nőági
örökösödés és az osztatlan birtoklás nem új teher, nem lemondás, ellenkezőleg
az ősi jogok és szabadságok megerősítése és annak bizonysága, mily jól tudtak a
magyarok mindig kiváltságaik fölött őrködni. Ily kedvezőleg, mondhatni
egyoldalúan Magyarország érdekében levőnek a pragmatica sanctiót eddigelé nem
fogta fel senki, főleg ha tekintetbe vesszük, amit a királyokra nézve mond,
hogy t. i. az országnak inkább volt módja a királyokban válogatni, mint ezeknek
országokban.
A királyné, nem
csoda, ha fölrezzent az iratban pengetett új szuverenitási elvekre, annak
fittymáló hangjára, a pragmatica sanctiónak ily egyoldalú értelmezésére,
különösen ha számításba vesszük, hogy a „jogok és szabadságok” mentől olcsóbb
(minore Hungarorum damno) védelme, mely végett az osztatlan birtoklás
megállapítottnak mondatik, csak a nemesség előjogaira vonatkozik, Mária Terézia
előtt pedig már az ország lebeg, melynek ép ez előjogok képezik legnagyobb
átkát.
Végül szemébe
mondja a királynénak, hogy „Hungarorum fide et virtute regnet” és hogy az
utolsó háború szerencsétlen folyásának nem a nemesség insurrectiója az oka,
inkább az Isten ujját kell ott keresni, mint akinek kegyelmét „migratione
Justitiae, violatione Diplomatum, Legum, Juramentorum haud lucrabimur, cum
infallibilis ejus sententia sit: Regnum a gente in gentem transfertur propter
injustitias.”
Ezekben
legjellemzőbb helyeit adtam a röpiratnak; eléggé láthatni belőlük, hogy a
rendek a királyságot még mindig középkori szerepre szeretnék kárhoztatni s mily
erős a hajlandóságuk a lengyeles állapotok iránt; még csak a forrásra nézve,
ahonnan az irat eredt, van igen érdekes közlendőm.
A múzeumi
példány Kazinczy Ferenc tulajdona volt, s ő következő nagyérdekű jegyzettel
látta el 1809-ben: Scriptum hoc issu mitissiamae Principis, Mariae Theresiae,
in forο Posonien. sub Comitiis 1765 d. 18. Febr.
manu carnificis combustum est Quaesitum insuper in auctorem scripti. Venerandus
avus conjugis meae (comes Josephus Török de Szendrő, natus 1714. d. Febr. mort. 1776. d. d. 30. Oct.) in suspicionem facti
adductus. Putabatur scriptum hoc una cum Primate Barkóczyo, cui in paucis acceptissimus fuit, confecisse. Partes Törökii, tunc ad
Cancellariam Hung. Referen-darii, pro virili tuitus est Cancellarius C. Franc. Eszterházy;
cui Imperatrix, innocentia Törökii cognita: da gratulire ich
dem Török; er hätte mir diese That mit dem Kopfe gebüsst.
Auetor fuit Georg. Richwaldszky, Primati Barkóczyo a latere canonicus, ad quem scripta Epistola poetica Β. Laur. Orczii, in edit. Révaiana p. 70 et in tomo Carm. hu jus Orczii et Barcsaii p. 219. Hac de re monen-dus eras, Lector benevole. Scripsi Széphalmi, in Cottu Abaujvár,
ad diem 4-am Novemb. 1809.
Franc. Kazinczy.
Honnan vette
Kazinczy tudomását, nem említi, de hihetőleg családi hagyományon alapúit az.
Nem
deríthetnének-e e jegyzetek némi világot Barkóczy prímás kegy vesztésére?
döntsék el a történészek; a szerzőt illetőleg alig
lehet kétség, hogy az egyházi rend soraiból került ki, akár Richwaldszky volt,
akár a clerus más tagja. Orczy Lőrincnek Kazinczy által említett epistolája
Richwaldszkyhoz, ezt mint a világtól elvonult, komoly tudománnyal foglalkozó
férfit tünteti fel, kiben e jellemzés szerint az epistola írásakor 1761-ben a
politizálási hajlamnak nyoma sincs; lehet, hajlamai később változtak, lengyel
hangzású neve némileg magyarázná lengyel paralelláit.
Bárki lett
légyen a szerző, de hogy az egyházi rendhez tartozott, az irat számos helyéből
következtethetni, de kivált annak befejező részéből: „Primum ad Dei Gloriam
promovendam, ad reverentiam Proto-Regis nostri Sancti Stephani et ad
Ghristianam Catholicae Fidei pro-fessionem publice edendam L. I. c. I. S:
Stephani nova diserta lege confirmetur, quod Impii ex sensu Legum nostrarum
expugnare student. Praeterea opportune et utiliter instaurenter sequentes Leges
S. Stephani L. 2. C. 1. et 2. de improbis Consiliariis a latere Regis
submoven-dis; et ut Episcopi liberam habeant potestatem, Res, Ecclesiasticas
secundum Canonum Authoritatem dispeu-sandi, providendi, regendi et gubernandi.”
így nem ír bármilyen buzgó katholikus legyen a világi, az egyházi rend külön
érdekei adták az írónak kezébe a tollat.
Az apostoli
király cím felvétele nem puszta külső ékesség volt, az önálló királyi hatalmat
jelezte az egyházzal szemben is, a nagy királyné több rendszabálya már
ezidőtájt sejteni engedte az irányt, melyet később az egyházi téren oly nagy
nyomatékkal követett. Kollár másik munkája a magyar király patronatusáról
1762-ben az udvar által sugalmazottnak tekintett, úgy, hogy a papság és
nemesség együttesen érzé magát találva a „felvilágosodott” királyság erőteljes
fellépése által, s a közös feháborodásnak adott kifejezést a „Vexatio dat
intellectum”-ban az egyházi rend valamely tagja.
Ε röpirat amily érdekes a politikai irodalom szempontjából, ép oly
sajátságos világot vet érvelései által az akkori rendek
szellemére, mert őket nemcsak a reformok elől elzárkózódóknak tünteti fel, amit
eddig is igen jól tudtunk, hanem egyenesen aristocratico-clericalis reactio hajlamait
tárja fel a rendeknél.
Megszoktuk a
kor nemességét az európai eszméktől elmaradottnak, de az alkotmány és
kiváltságaihoz mereven ragaszkodónak képzelni; itt egészen másnak mutatja magát
az alkotmányra nézve, túl akar azon menni, külön szuverenitást kíván, a királyt
bábbá szeretné tenni, hogy magánjogi kiváltságait annál jobban élvezhesse.
A nemesség e
retrográd velleitásával szemben, még fényesebben tűnik elő Mária Terézia
működése, mely oly sok téren képes volt reformokat létesíteni, s az újkori eszmék
útját egyengetni.
Napjainkig
tartja magát a hit az angol és a magyar alkotmány rokonságában s csak nem rég,
1872-ben is egy tekintélyes, hazánkat alaposan ismerő külföldi tudós, Sayous Edouard
Hist, des Hongrois et de leur littérature politique című művében ismételve
állítja, hogy a magyar alkotmány az angolhoz hasonlít, persze ő is csak oly
külső hasonlatosságot tudva kimutatni, mint aminőbe nálunk azok kapaszkodni
szoktak, akik e hitet vallják, mert abban csalódik, hogy ez összehasonlítás
pourra étonner meine les Hongrois qui en sönt lobjet. „La Hongrie comme l’Angleterre,
est royaliste, aristocratique, liberale. Il’ y a des
republicains hongrois,
mais ce parti est récent et il na certes pas la majorité.
Le couronnement du souverain ne se fait nulle part comme dans Fabbaye de
Westminster et sur la colline royale du Danube, au milieu dun pared enthusiasme
de loyauté. Lattachament aux coutumes anciennes est trés fort chez les
deux peuples et si la grandé charte est
de 1215 la bulle dor qui fixa la constitution hongroise est de 1222.
Csupa külső
jelei a hasonlatosságnak! A nemzeti egység hiánya nálunk, annak erőteljessége,
az egész világot átfogó ereje az angoloknál, alkotmányunk negatív szabadsága s
az angolokénak gyümölcsöző hatalma kirívó ellentétet képeznek. Mi nemzeti
létünkért, a puszta életért küzdünk, azok számos nemzetét tartják kezükben, mi
1848-ban emelkedünk a Széchenyi által polgári létnek mondott színvonalra a
kiváltságok világából. Anglia századok óta nemcsak a politikai, ép úgy a
társadalmi, az egyéni szabadság hazája, nekünk ma is alig van polgári
középosztályunk, Angliának ez alkotja erejét; de mit folytassam a külső
hasonlóság dacára a legnagyobb belső idegenséget igazoló tények előszámlálását.
Akik a
magyar-angol rokonságot állítják, még mindig adósok a bizonyítással, így én,
aki azt tagadom, elég ha tagadásra szorítkozom, s várom a cáfolandó érveket,
bizonyítékokat.
Történt
irodalmunkban erre már kísérlet, de az sikerültnek nem mondható.
A nagy nemzeti,
irodalmi újraébredés 1790-ben két ily önálló kísérletet mutat; az egyik Barits
Adalbert előbb győri, később pesti egyetemi jogtanár ily című anonym
értekezése: Dissertatio statistica de potestata exsequente regis Angliáé. 1790.
h. n. 36. 1. melyhez függelékként van csatolva külön „homlok-írással”:
Conspectus regiminis formae Regnorum Angliáé et Hungariae. Mottoja: The king
can do no wrong; a másik sokkal ismeretesebb, Aranka Györgytől való szintén
1790-ből ily címmel: Az Anglus és Magyar igazgatásnak egyben vetése. Kolozsvárt
39. 1., melyet minden irodalomtörténészünk említ, de tudtommal egyik sem
méltat.
Barits
dolgozata ösztönzi Arankát írásra, de annak nem tulajdonképeni címét idézi,
hanem a függelékét, így csak jeles biblografusunk, Szinnyei József ritka
feltaláló érzékének és szívességének köszönhetem, hogy anglophil irodalmunk
első zsengéjére ráakadtam; a szerzőre nézve ugyan a vélemények eltérők, a
Széchenyi könyvtár catalogusa Baritsnak tulajdonítja, s más oldalról is ő említtetik
mint szerző, a Teleki könyvtár lajstroma (2. köt. 159. 1.) azonban azt mondja:
auctore prof. Zinner.
De azért a két
író lényegesen különbözik egymástól célra úgy mint felfogásra.
Arankának
Baritson kívül még más ösztönzője is van, ez egy lengyel főúr, ki a 18. század
elején a magyar nemzet védelmére kel ily című érdekes, ritka eleganciával
kiállított munkában: „Létre dun ministre de la Pologne a un Seigneur de lempire
sur les Affoires de la Hongrie. 184 1. é n. de 1710. utáni időkből.”
Amint ezen
névtelen író a magyar alkotmány alapjára állva, a magyar függetlenségi harcok
jogszerűségét vitatja s a magyar alkotmány ész- és jogszerűségét Grotiusból
törekszik igazolni, ki szerint a főuralom lehet megosztott s nem székel egyedül
a fejedelemben, úgy akarja Aranka is a németeket s az elnémetesedett magyarokat
meggyőzni, hogy a magyarok magatartását ne a német absolitisticus és
patrimonialis királyság szempontjából ítéljék meg, hanem álljanak a magyar
alkotmány alapjára s nehogy azt lehessen ellenvetni, hogy ily alkotmány az
európai népek felfogásával ellenkező, lehetetlen, bizonyítani törekszik, hogy
az testvérpárja az angolnak.
Barits célja
nem ily kifejezett, de a sorok közül ugyanez olvasható ki.
Ámbár Barits
dolgozatát nemcsak a prioritás illeti meg, de Arankáét értékben is
hasonlíthatatlanul felülmúlja, mégis utóbbinak sokkal nagyobb hatása van;
Szrógh Sámuel ügyvéd és buzgó hazafi, ki magyar jogi műszavak s tiszti irály
megalkotásán is fáradozik, né-. metre fordítja e jellemző mottóval: akinek hol
fáj, ott tapogatja, s ami még feltűnőbb Schlötzer 1791-iki Staatsanzeigenjében
14 oldalon kimerítőleg foglalkoznak vele s noha más cím alatt említik és csak
kéziratban forgónak állítják, tényleg Aranka művéről van szó.
Aki Aranka
művét a Staatsanzeigenben ismerteti, szerzője az anonym magyarellenes munkának is,
mely ily cím alatt: Grosse Wahrenheiten und Beweise in einem kleinem
Auszuge aus der ungarischen Geschichte. Frankfurt und Leipzig. 1792. 232 lapon megjelent s
melyben a fentebbi recensio szintén fel van véve.
Ε munka, mely közbevetőleg szólva azért is nevezetes, hogy először
használja az osztrák-magyar kitételt, kérdve Arankától, midőn ez felkiált,
Isten őrizze! hogy osztrák alattvaló legyen, vajjon inkább akar-e török, mint
osztrák-magyar alattvaló lenni; – a legnagyobb szenvedélyességgel és
elfogultsággal ír a magyarok ázsiai vadságáról, rossz alkotmányáról,
hűtlenségükről királyaik iránt, a mohácsi vészig terjedő történetükről.
Ezenkívül is
foglalkoztatja Aranka dolgozata a németeket közjogi irodalmukban, csakhogy az
illető munkákat megszereznem eddigelé nem sikerült.
De lássuk az
angol-magyar rokonság apostolait.
Barits korának
államtudományi színvonalán áll s elég helyesen írja le a király állását az
angol alkotmányban, amivel nem azt akarjuk mondani, mintha azon tisztasságban
állna az előtte, amilyenben manap látjuk; Montesquieu, Blackstone és de Lolme
felfogását követi, kik kortársaikat, sőt a későbbi nemzedékeket is oly erősen
befolyásolták.
Montesquieu
felfogása volt különösen elterjedve hazánkban is s jellemző, hogy Török
Zsigmond 20 arany pályadíjat tűz ki 1790-ben (L. Schlötzer Staatsanzeigen XIV.
köt.) aki Montesquieu Esprit des Lois-ját magyarra fordítja.
Fejtegetéseinek
veleje, mellyel az angol végrehajtó, azaz a királyi hatalmat jellemzi, abból
áll, hogy az angol királyi hatalom nagyobbnak látszik, mint amilyennel valaha
akármely isteni és emberi törvények alól felmentett uralkodó bírt, de a hatalom
gyakorlásának eszközeire nézve a nemzet akaratától függvén, olyan mint egy
gigászi test, mely maga erejéből mozdulni nem tud, vagy mint egy pompás hajó,
melytől a parlament a vizet tetszés szerint elvonhatja, vitorláit bevonhatja
vagy kigöngyölheti.
íme a rokonság
a magyar alkotmánnyal. A magyar felfogás is a királyt szentnek, hatalmasnak
tartja, de mégis olyannak, aki csak a nemzet hozzájárulásával cselekedhetik;
mint Barits mondja Verbőczy nyomán: jóllehet a magyar nép egyetemét illető
hatalom a királyra ruháztatott, de úgy, hogy azt korlátlanul, főkép az isteni
és természeti jogra vonatkozólag ne használja a nemzet megkérdezése nélkül; ez
a törvények általános iránya, ez a nemzet követelése; de a részletek, a tények
egészen mást mutatnak; az angol király az évi adók, az évi katona megszavazás
nélkül csakugyan nem mozoghat, a magyar király igen hosszú időkig ellehet, van
állandó serege, vannak a subsidiumokon kívül más jövedelmi forrásai.
Az angol király
nevez ki – folytatja B. – minden hivatalra, méltóságra; a magyar is, a nádor, a
koronaőrök és a megyei tisztviselők kivételével, mert a megyében a főispánt
illeti a „denominatio sive candidatio.”
A magyar és az
angol megye nagy különbségei ignoráltatnak, a magyar nádornak mindezideig meg
nem fejtett sajátságos állása, viszont a budget, az évi számadás angol praxisa
az ország jövedelmei tekintetében, bár utóbbit élénken kiemeli B., az
összehasonlításnál mellőztetnek s kész a rokonság.
Különösen
tárgyalja a miniszteri felelősség elvét, annak érvényesítési módjait, a király
s a minisztérium jogi viszonyát, s végül azt találja, hogy a király tanácsosai nálunk
is felelnek az országgyűlésnek s ez által elítélhetők, elfeledve hozzá tenni,
hogy e felelősség csak a corpus jurisban van meg, de nem az életben, mert ott a
király magyar tanácsosai nemcsak nem felelősek, de az ország kormányzata nem is
kizárólag magyar miniszterek tanácsával gyakoroltatik.
Az országgyűlés
két háza, az angol királyok koronázása és esküje a rokonság további jelei.
Csak két
dologban emeli ki nyomatékkal az eltérést, az alsóház alkotó elemeire s a
hadüzenés és békekötésre nézve; utóbbi tekintetben az angol király független a
parlamenttől, a magyar nem, aminthogy tényleg a béke megkötésére a törökkel
1791-ben a magyar országgyűlés által utasítással ellátott követ, gróf
Eszterházy Ferenc is küldetik; az elsőt illetőleg Magyarországban a nem
nemeseknek nincsenek képviselői, míg Angliában az alkotmány és az emberiség
jogainak nagy hasznára a nagyobb helységek is küldenek követeket,
megnyugtatólag azonban hozzáteszi, ne gondolja ám senki, hogy azért a paraszt
az ekeszarvától vagy a csizmadia kaptájától a parlamentbe választathatik, mert
a megválasztás igen magas eensushoz van kötve.
Aki oly
lelkesedéssel ír mint Barits a képviselők szólásszabadságáról, a törvény
uralmáról, az incompatibilitásról, de főleg a jogegyenlőségről, az előtt a
kirívó ellentétnek szükségkép fel kell tűnni.
Úgy az egyéni,
mint a politikai szabadságot, így szól taglalata végén, biztosítja az angol
alkotmány és pedig oly mértékben, hogy azáltal az angolra minden más nemzet
előtt ismeretlen boldogság háramlik, megjegyezve, hogy e szabadság minden
angollal veleszületett és azt másként, mint angol törvény szerint hozott bírói
ítélet által el nem veszítheti.
Quemadmodum
enim Primogenitus Regis nascitur legitimus Regni haeres, ita quoque singuli
homines in Anglia nascuntur lucemque primam aspicunt ingenui et liberi.
Vagy szerző is.
nagyon érezte tán a különbségeket, de az olvasóra hagyta azok kitalálását?
Valószínű, sőt talán az akkoriban már nagyon vitatott rokonságot akarta az
imént kiemelt ellentétek által való értékére szállítani? Aki 1790-ben az
insurrectiónak tarthatatlanságát úgy átlátja, mint Barits és azt a svájci
militialis rendszerrel véli helyettesíthetőnek, jórészt átlátta a rokonság nagy
távolságát is a két alkotmány között.
Az első
kísérlet minden esetre inkább a rokonság ellen, mint mellette tanúskodik.
Aranka egészen
más alapon törekszik a rokonságot bizonyítani, s a magyar alkotmány sajátságos
jellegét a német felfogással szemben, melybe már a főurak is belé esnek,
tisztázni.
Ámbár, jelenleg
hazafinak lenni, így ír
1790-ben, módivá vált, mégis az ország főrendeinek sincs kellő
tájékozottsága alkotmányukról.
„Európában a
göttingai nagy tudományú professoroktól a bécsi írókig a magyar korona
tartományait ausztriai tartományoknak nevezik, pedig Ausztria annyit bír
Magyarországon, mint amennyi szőr tenyereden vagyon.”
A 18. században
Németországban kétségkívül még voltak hívei a középkori felfogásnak, hogy az
egész ország földterületével, lakosaival a fejedelem patrimoniuma, a dominium
eminensnél fogva.
Omnia
territoria, sine quibus superioritas non intelligitur, in Patrimonium et
proprietatem cesserunt cum omnibus jüribus regalibus, atque ipsis adeo subditis
et vasallis; lehet ily nézeteket is találni, mint oly fejedelmeket is, akik
alattvalóikat eladják.
Azt hiszi
Aranka, a németek mind ily felfogásúak, azért ítélnek oly hamisan a magyar
alkotmányról; de feledi Nagy Frigyest, Mária Teréziát, Józsefet, kiknek
uralkodása a patrimonialitásból magasan kiemelkedik és nem ismeri a német
irodalmat, mely épen legjobb íróiban ez álláspontot rég elhagyá.
Ezért a
patrimonialitás ellen irányozva fegyvereit, kimutatja, hogy sem
Magyarországban, sem Angliában annak semmi ereje nincs, végül azonban az ország
társadalmi szerkezetében, a földesúr és a jobbágy viszonyára nézve, melynek
alkotmányi jelentőségéről nem is álmodik, maga is a legdurvább patrimonialitás
harcosává válik.
„Az angol
király nem földesura Angliának, egész Angliában egy talpalattnyi földje sincs,
hacsak pénzen nem örökösíttet magának, ép úgy Magyarországon csak annyi
tulajdona van a királyi családnak, amennyit pénzen vett, de azt is csak úgy
bírja, mint bármely más hazafi s a vérek azt a királyi családtól csakúgy mint
akárkitől mástól megkereshetik.”
„A magyar
király csak tiszt ép úgy mint a főispán vagy városi bíró, csak felségesebb, de
mint ezek, ő sem földesúr,, az angol
király sem földesúr, hanem csak
fejedelem.”
„Ellenben
Hannovera fejedelme, az austriai Értz-herceg egész országuknak tulajdonosai.”
„Mind a két
országban, akik személyekre nézve szabadok, a fejedelemre nézve nem szabadok,
mert – s itt látszik, hogy esik vissza Aranka a patrimonialitásba – a teher a
földhöz van szabva és aki azt lakja vagy használja, annak ahhoz képest terhet
is hordozni kell, a nagyobb úrnak szintúgy, mint a kisebbiknek, úgy mint a
fejedelem szolgáinak és jobbágyainak.”
Az onus non
inhaeret fundo-féle elvnek, a nemesi nem adózásnak érdekes igazolása! Amit
Aranka egyik oldalon megtámad, ugyanazt védi a másikon. A fejedelemnek, mint a
közület fejének tulajdonát, patrimoniumát a magánosok javaira vagyis a magánjognak
a közjog általi megsemmisítését, azok összezavarását helyesen szolgai állapot
jelének tekinti, de az állam, a közuralom fenntartására szükséges adó ellen
csakis nemesi patrimoniummal, magánjoggal tud érvelni. A fejedelem mindenkinek
javai felett bírt patrimoniumánál fogva teszi magát úrrá, alattvalóit
szolgákká, a nemes ember tulajdonánál fogva lesz szuverén úrrá, tulajdona
művelői pedig szolgákká.
Ez
összefüggést, a magyar nemesség politikai szabadságának patrimoniálitását nem
látja azonban Aranka.
Ő csak azt
látja, hogy az „austriai Értzherceg és a Hannoverai fejedelem országát tetszés
szerint szabhatja amilyen forma vágásra némelykor éretlen Tanácsosai akarják,
eladhatja, cserélheti, ajándékozhatja szabadon; s ezt nagyon helytelennek
találja, de nem azt – amit ugyan törvény ellenére állít – hogy a nemes ember,
ha a szükség úgy hozza magával a paraszt földjét udvarához és majorságához
foghatja és mindjárt nemes föld lészen és a nemes a terhet felvenni és hordozni
nem tartozik.”
A
patrimonialismus, a közuralomnak magánjogból származtatása elég erős Arankánál
eddig is, de az úr és paraszt viszonyának jogi felfogásában éri el tetőpontját.
„Egy magyar
nemes ember… – mondja Aranka – megkülönböztetett dolog a maga parasztjától,
olyan megkülönböztetett, mint egy tulajdonos személy a maga tulajdonától. Ennek
– már t. i. a parasztnak – mint maga tulajdonának minden boldogságán teljes
tehetsége szerint igyekezni tartozik és nemes szívvel igyekezik is, de hogy ő
mellé, egy korona tagja mellé a maga parasztja egy rangba, egy szám alá
tettessék, annál inkább, hogy ő maga az ő eredeti nemzeti méltóságától
megfosztatván, arra az alacsony sorsra vettessék, melyre a természet és a
gondviselés az ő parasztját hívta és minden paraszt-terheket véle együtt
viseljen, ez a fennebb említett nagy és szörnyű igazságnak mása volna. Amit
törvény szerint a hűtlenségnek vétkén kívül el nem veszthet, azt tőle egy
tollvonással, egy nyüves okoskodással (értsd vitiosus Syllogismus) elvenni! Ezt
látszanak vala némely rossz tanácsosok akarni. Mert azt mondották: egyik ember
a társaságban olyan mint a másik. Mely a Mátyás király igazságánál is
erőszakosabb igazság. A törvény és igazság olyan adás-vevés természetű dolog
mint a pénz: hol miképen élnek vele – annyiba jár. Ami a Lajtán túl igazság, az
a Lajtán innen nem mindenkor igazság.”
Csodálhatjuk-e
ha Aranka ez okoskodásra a Staatsanzeigen recensora úgy itt, mint
külön munkájában: Grosse Wahrheiten und Beweise in einem kleinen
Auszuge aus der ungarischen Geschichte így kiált, fel: Erwache,
nicht ein Horja, aber ein mächtiger und aufgeklärter Menschenfreund und treibe
den Altmagyaren, welcher nicht blos in Stille glaubt, sondern diese
unmenschliche Meinung gar schriftlich von sich gibt, dass die Natur den Bürger
und Bauer zu seiner niedrigen Stufe berufen habe, dass der Bauer des Edelmanns
Eigentum sei, für dessen Glückseligkeit er mit edlen Herzen wie für die seines
ungarischen Ochsen sorgt, treibe den Asiater,
der so wenig wie ein Osmaner für
europäische Kultúr empfänglieht ist, nach Turfan zu-rük, wo er vor 900 Jahren
grasete.
A német
recensensnek alapjában igaza van, a nemzeti irodalom körül érdemeket szerzett
Aranka politikai elmélete brutális, csak azokról a göttingai német tudósokról
és fejedelmekről feledkezett el s nem mondta meg hova kergettessenek, kik ha
nem is mind a század végén, de annak első felében hasonló patrimonialis
nézeteket vallottak.
Szrógh érzi,
hogy Aranka e helyei nagyon kirívók s szelídíteni iparkodik, kiemelve, hogy a
viszony az úr és jobbágy között azért ilyen, mert a törvények és régi
szerződések szerint fennálló különbséget s a nemeseknek ebből folyó kiváltságát
némelyek oktalanul megtámadták, holott maga Nagy Frigyes is, pedig a. jobbágyok
szabadtalanságát égbekiáltó igazságtalanságnak tartja, mert az ember nem azért
jött a világra, hogy embertársa szolgája legyen, mégis e barbár állapotot
puszta jóakarattal megszüntethetőnek nem hiszi, mert á földmívelés az egyszerre
való megszüntetéssel halálos csapást szenvedne.
De Aranka e
patrimonialis nézeteinek minő összefüggése van az angol és magyar alkotmány rokonságává!?
Láttuk, hogy
Aranka szerint egy magyar nemes ember megkülönböztetett dolog a maga
parasztjától, ép így „Angliában nagy és mind természet szerint való, mind
törvényes különbség vagyon az Anglus és Írlandus, az amerikai és indiai
tartományok és nemzetek, a fejérek és szerencsétlen feketék között, ezek többet
vagy kevesebbet mind törvényesen különböznek. Ki merné okos ember létére az
angliai parlament elébe azt ítéletre bocsátani, hogy ezek mind egyforma
szabadságnak részesei, mivel hogy mind egyformán emberek?”
A magyar nemes
és jobbágya, az angol gyarmatos és rabszolgája, a keletindiai társaság s a
hindu bennszülöttek képezik a közös
alapot, melyen a magyar-angol
rokonság felépül, kétség
kívül mást is felhoz Aranka.
A perszonál
unió, mely ekkor Anglia és Hannovera között fennáll, újabb analógiát
szolgáltat; „Anglia királya mint a magyar örökös következésű, de nem anglus
nemzetből való, csak úgy mint a magyar, de azért Hannovera és Anglia ép úgy
külön ország, mint Ausztria és Magyarország. A perszonál unióból kifolyólag
állítja, hogy az ausztriai herceg ellensége, nem ellensége szükségkép a
magyaroknak, sőt lehet Ausztriának oly ellensége, aki Magyarországnak barátja,
ugyanilyen a viszony Anglia és Hannovera között.
„Angliában –
mondja Aranka – a főhatalom felsége meg van osztva a király és az ország
között. A király sem új törvényt nem szabhat, sem a régit meg nem
változtathatja, sem az igazgatás rendjébe változást nem tehet – de az efféle
eszébe sem jut mint nemes gondolkodású úrnak (sic!). Sőt úgy tetszik, hogy a
magyar nemzetnek még nagyobb a szabadsága, mint az angolnak, annyiban, hogy a
király mellett levő fő belső titkostanács a magyaroknál nemcsak a királytól,
hanem az ország rendéivel együtt választatik a nádorispán személyébe.”
„Olyan
országokban mint Anglia és Magyarország, a közjó nem egy embernek a képzelődése
s papiroson levő boldogságok, hanem az, hogy az országban senki, sem különös
személy, sem társaság, sem nemzet, egyik is, maga személyében, vagyonában vagy
igazságaiban meg ne sértessék.”
„Hannoverában,
Ausztriában tulajdonképen szólva országrendek nincsenek… Annak a madárnak, mely
hazafiúnak neveztetik, közöttük a neme sem terem és a jó uralkodó midőn a
közönségest célozza, a jónak mértékét a nagyobb számtól veszi. Az a jó, ami
főre számlálván nagyobb számban él…”
„Ellenkezőleg
Magyar- és Angolországnak rendéi szabadok. Akármely országos dologban nemcsak
ítélnek, hanem úgy is ítélnek egyszersmind mint ország s maguk tulajdon
dolgukban. Nem hogy úgy ítélnének benne, mint fejedelem dolgába, sőt a
fejedelem, a király maga is, ha jól akar benne ítélni, nem úgy ítél benne, mint
a magáéban, hanem mint az ország dolgában.” – Eddig Aranka.
Mind e
fejtegetések csak azt bizonyítják, hogy az abszolút monarchia, bármily
fennkölt, magasztos célú legyen is, a patrimonialitás látszatába esik, az
uralom mintegy a fejedelem tulajdonát képezvén, míg a még oly patrimonialis
elemekkel bíró, még oly arisztokratikus, de alkotmányos ország az egyetemesnek,
a közönségesnek, a szabadnak színében tűnik fel.
Miután
Európában a múlt század végén a legtöbb államnak abszolút monarchikus formája
van, Lengyelország pedig valóban arisztokratikus köztársaság, Svájc és Velence
kétségtelenül ez, Anglia és Magyarország örökös következésű királyságaikkal
maradnak fenn, mint a többiekkel ellentétek, s így önkéntelenül mint egymással
hasonlók. De a hasonlóság tulajdonkép csak abban van, hogy mind a kettő nem
abszolút királyság, hanem szabad alkotmányú állam, miből azonban a rokonság
következtetése merész, amint ezt Baritsnál. sokkal szembeötlőbben tanúsítja
Arankái bizonyítási kísérlete.
De hazánknak e
dicső nagy korszaka, a 90-es évek eleje – azért dicsőítem oly igen, mert
eléggé, úgy amint és a mi által megérdemelte eddig azt hiszem nem tették, mert
a rákövetkezett reakciónak sikerült dicsősége egy részét eltakarni – e nagy
korszaknak angolos iránya e két munkával egyáltalán nincs kimerítve.
Ε néhány rövid év virágzó politikai irodalma, mely külterjedelmére, de
különösen értékére nézve a következő három évtizedét nagyban felülmúlja, minden
lépten-nyomon Angliával foglalkozik, lelkesedik érte, hasonlítgatja
Magyarországgal, majd gáncsolja, sőt ahol nem is említi, Anglia befolyása alatt
áll, ez lebeg előtte mintegy
öntudatlanul.
Hogy csak egy
példát említsek, a mély gondolkozású,
franciás finomsággal és éllel író Battyhányi Alajos. e bármely nemzet
irodalmában számottevő író bár sok helyt nagyon is a francia merev logika s nem
az angol compromissionalis irány híve, nem az angol szellemtől influálva ír-e
így? Summa itaque Princips praerogativa sit illa, ut nunquam mali
alicujus per Populum suum insimulari possit; hinc quaecunque contra legis tenorem temere, sine recti pravique discrimine
agerentur, non Principi sed illis, qui potestatis exequentis
administri sunt, adscribenda veniunt; Principes enim
nunquam Populis suis male consulere velle censendi sunt et per-sonas
ipsorum tam sacras esse decet ut nullae unquam Populorum suorum sugillationi
aut cuicunque demum tribunali humano, si etiam triplici redimitum sit Corona subjici
possit.
Valóban az
egész irodalomról el lehet mondani, amit a magyar közönségről egy ily című
röpirat: Hungarns Aufklärung unserer Zeiten. Ein patriotischer Beitrag pro
incremento bonae fidei unice salvifacae. Erlau 1790. elmond, hogy
französisch-englisirend, s a hírhedt magyarellenes munkának, Ninivének a
részben igaza van, hogy jelenleg 1790-ben mindent angol és francia szellemben
akarnak intézni.
A kis röpirat,
melyet a magyar anyák az országgyűlésen egybegyűlt ország nagyjaihoz intéznek,
az angol dámákhoz hasonló jogokat követelve, fejükre olvassa a férfiaknak, hogy
„mindenkor hallánk azt önnön ajakitokból, hogy az Anglus mind természeti
tulajdonságaira, mind országlásának rendtartására nézve legközelebb esett a
magyarhoz”.
A latinul és
magyarul 1790-ben világot látott „II. József az eliseum mezején”,
hol anyjával, Nagy Frigyessel, Rákóczival, Rousseauval, Voltairerel találkozik,
az angol rendtartás mellett tör lándzsát.
Pray György is
Angolországért lelkesedik, mert ott a lelkiismeretnek oly nagy szabadsága van,
ha igaz, hogy ő írta, amint állíttatik, a következő röpiratot: Declaratio
sincera christiana et patriotica civis hungari catholici
ad quaestionem an sic dicta apostasia inter delicta civilia sit referenda?
Pestini 1790.
„A XIX. században élt igaz magyar hazafinak örömórái”,
1790-ből, röpirat irodalmunk e gyöngye, az angolt említi először azon nemzetek
között, mely „az időknek változásával becsúszott egyenetlenséget lakos társai
közül nemes meggondolás után kiirtotta és minden rendet az Egyenlőségnek öléhez
mérvén arra az Egyenlőségre visszaállított, melyben a Mezei munkás a Polgárt, a
polgár a Nemest, a Nemes a Bárót és Grófot jóságos és nemes cselekedetei
számához képest tartja magánál Elsőbbnek.”
Boronkay ily
című. röpiratában: Declaratio circa quaestionem an Articulus in negotio
Religionis… in publicam legem referri valeat. Posoni 1791. így szól: Ha a
protestáns urak folyton Angliát hozzák fel példának, legyen hát a vallás
dolgában is az! De ad-e Anglia a római katolikusoknak ilyen törvényt? Távol
legyen! Angliában még csak gondolni sem mertek volna a katolikusok ilyen
törvényre, annál kevésbé ilyent követelni, és mi ez apostoli és marianus
országban adjunk nekik ilyent?
A történeti
mint politikai tudománya által magasan kiemelkedő Hajnóczy sokat foglalkozik
Angliával, de nem egyszerű bámulója s nagy örömömre szolgál, hogy épen reá
hivatkozhatom, aki több helyt, így midőn De Comitiis publicis című remek
művében a főrendiházról szól, az angol és a magyar intézmények lényeges
különbségét vitatja.
Van e
korszaknak egy hírhedt munkája, a Polit. kirchliches Manchhermaeon, melynek
véleményével egyezni, kevésbbé látszik hízelgőnek, mert ez is az angol-magyar
rokonságot tagadja, de a Manchhermaeon csakis a nemzet hibáit kérlelhetetlenül
ostorozó, sok helyt igaztalan támadásaiért említtetik, más irányban mély és
alapos felfogását ellenben teljesen elfeledték; különben is nem nézetem
igazolásáról van szó, hanem az irodalom feltüntetéséről.
Ha vannak, akik
Angliáért lelkesülnek, annak és Magyarországnak alkotmányát rokonnak mondják,
vannak ismét, akik ezt tagadják, sőt vannak Angliának ócsárlói is.
Alexovics, a
pesti egyetem nagyhírű hitszónoka, a Könyvek szabados olvasásáról írt munkájában
mondja, „akik az országok boldogságáról s virágzásáról beszélnek, hogy a
katholika Religíot irigységesen kisebbítsék, csak Angliát, csak Londont
pattogják, csak az ő pénzüket s az ő tudományukat csudáltatják. Ezeknek fel
lehet hozni Ábrahám Le Moine ítéletét London feslettségéről, romlottságáról,
minek oka a könyvek szabados olvasása; az egész világ összes nyomdáiból nem
jött ki annyi könyv a Deisták érdekében, mint az angolok szerencsétlen
műhelyéből.”
De
legkedvezőtlenebb Angliát illetőleg Martinovicsnak Latzkovics által fordított
Oratio ad proceres-e, mely „Anglia királya és országának mostani voltában levő,
politikus két nemből álló bitang korcs létét a méltóságos rendektől
eredezteti.”
Végül
Batthyányi Alajossal zárhatjuk be szemlénket, aki felelve az Irrthümer in den Begriffen der meisten Hungarn von der Staatsverfassung
ihres Landes című
munkára, ily cím alatt Tausend und ein Irrt hum des Verfassers der ung.
Irrthümer azt
mondja: Tévedés, hogy a magyarok szabadságukat az angolékéval összehasonlítani
akarták volna, mert igen fontos kérdés marad, vajjon a két alkotmány közül
melyik a célszerűbb az egésznek a fenntartására. Az az egy közös mindakettővel,
hogy királyaik nem abszolút monarchák és hogy más szabadságot, de más
engedelmességet sem ismernek, mint amely a törvényeken alapszik.
Az utóbbit én
is elfogadom s ezzel be is zárhatom az angol-magyar rokonság irodalma első
fázisát hazánkban.
Írta: dr. Dell’Adami
Rezső Budapest, 1880. 32 1.
I.
Az
államhatalmak megosztásával foglalkozik szerzőnk anélkül, hogy az alapvető tan
sarkpontját előadná; vagdalódzik a nevekkel anélkül, hogy a tan fejlődését
feltüntetné; Montesquieut állítja értekezése élére, s abban látja tanának
lényegét, hogy három önálló hatalom legyen, de arról, hogy ezek önállóságát
hogyan véli fenntarthatónak, hogy Montesquieu maga elejti eredeti felosztását
(törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalom) mert mint mondja, a bírói hatalom
bizonyos tekintetben jelentéktelen (des trois puissances … celle de juger est
en quelque facon nulle) és a hatalmak elválasztását a törvényhozásnak két,
különböző elemekből álló kamarára váltában s a velük szembe állított végrehajtó
hatalomban látja: minderről szerző nem szól semmit.
Jellemzi
Montesquieu jelentőségét értekezése keretéhez képest hosszasan; de annak
tulajdonképeni céljára vonatkozólag az államhatalmak megosztásának
Montesquieu-féle teljes értelmét, úgy látszik, nem ismeri.
A
Montesquieu-féle tannak két része, két eleme van, melyeket functionalis és
histologicusnak lehetne nevezni. Szerző csak az elsőről vett tudomást, mely az
államhatalmak összeműködését tartalmazza. A másik e hatalmak szövetét, elemeit
tárgyalja, meghatározza, kik által gyakoroltassák az egyes hatalom; és itt
Montesquieu, elhagyva a functionalis tekintetből tett felosztást, tulajdonkép
csak két hatalmat vesz fel: a törvényhozót és a végrehajtót; de az elsőt két
részre osztja, kétféle szövetűnek találja, t. i. mágnásokból és a nép
képviselőiből, főrendi és képviselőházból állónak.
Montesquieu
tanának ez a része ép oly lényeges, mint a másik, s aki az államhatalmak
megosztása szempontjából értekezik közigazgatásunk és igazságszolgáltatásunk
reformjáról, annak nem szabad az 1791. francia alkotmányra hivatkozni, mint
amelybe Montesquieu tana átment. Mert ez alkotmány Montesquieu tanának csak
egyik részét, a functionalist vette fel, a histologicust ellenben nagyon is
mellőzte, mert tudvalevőleg az 1791. alkotmány elvetette a főrendiházat, egy
kamarát fogadott el, s így épen Montesquieunak a hatalmak megosztásáról szóló
tanával jött ellentétbe. A nagy szólam tehát, mellyel dr. Dell’Adami
Montesquieu tanának méltatását befejezi, csak hiányos ismereteket bizonyít.
Szavak özönével
árasztja el aztán az olvasót szerző a tan továbbfejlődésének tárgyilagos
előadása helyett; megteszi Aristotelest szocialistának, együtt említi Platóval,
Spinozát theokratikusnak mondja, ki nem alap nélkül Montesquieu előzőjének, a
demokratikus képviseleti rendszer és a lelkiismereti szabadság egyik kiváló
védőjének tekintetik; sőt theokratikusnak tünteti fel Hobbest, Bacon hívét, az
empiricus bölcsészt, kinek egyik főtörekvése volt, hogy az isteni jogot
száműzze az államból, amint Istent és vallást a bölcselemből, mert hisz ez csak
oly dolgokkal foglalkozhatik, melyek létrehozása gondolható s melyek más
dolgokkal összehasonlíthatók.
Már Hobbes és
Spinoza ezen osztályozása erősen megingatja irodalomtörténeti alaposságának
hitét; már itt lehetne kérdezni, hányadik kézből vette szerző értesülését,
amint ő kérdezte Zlinszkytől. Nem is szólunk a Vico jellemzéséről, mert ennek
theosophikus alapjai után, ha nem is theokratíkus, de legalább valami
theokarakterizálás a jogosultság bizonyos látszatával bír; csakhogy itt is
furcsa, hogy épen Montesquieu e nagy előzőjét, kinek sokan arra való igényeit
is védik, hogy Montesquieure ébresztőleg hatott, mint a Montesquieu által
meghaladott álláspont egyik mértföldmutatóját szerepelteti szerző.
Ugyanegy lapon
mondja Rousseau-ról, hogy visszaesett az állam egységes szerves lényéről való
tévtanba és azt, hogy államtana mechanikus, mathematikus volt. Egyszer
hát organikus Rousseau tana, másszor ugyanazon lapon mechanikus, sőt mathematikus.
Hegel, kinek
rendesen azt vetik szemére, hogy az alkotmányos királyság elméletét
dogmatizálta s az emberi fejlődés koronájának, egyedül helyesnek, a gondolat
művének állította, de Maistre-rel és Bonalddal egy színvonalra állíttatik, sőt
kiváló ellenzője, Stahl nézetrokonának mondatik; Herder, a humanizmus lelkes
hirdetője, a világliteratura kezdeményezője, Göthe barátja, a „reakció ki nem
haló seregébe” kerül. Valóban, mindez ép úgy tanúskodik a papír, mint a magyar
jogászegylet türelméről.
Miként fejlődik
tovább az államhatalomnak megosztása az életben s a tanban, szerzőnek további
apertukre nyújt alkalmat, melyekben a pontatlanságok s a nem kellő helyen
idézett nagy nevek ép úgy feltalálhatók, mint az előbbiekben. Mert azon
nagy nevek közül soknak eszébe sem jutott a közigazgatás önbíráskodása ellen
harcolni, sőt épen a hatalmak megosztásának tanából következtették, hogy a
közigazgatás saját körében ítél a tényei ellen támasztott sérelmek felett. De
szerzőnek nevek kellenek, nagy nevek mindenáron s melléjök nagy szólamok. így
megteszi Benjamin Constan-t a XIX. század Voltaire jenek, a szabadságjog nagy
bajnokának; pedig e kiváló gondolkozónak s még kiválóbb szónoknak és írónak
politikai életében tudvalevőleg vannak foltok, ingadozások, melyek épen nem
engedik, hogy őt a szabadság nagy bajnokának nevezzük.
Az
államhatalmak megosztásának 1848. előtti fázisában tehát ép azt nem kapjuk meg
szerzőtől, ami legjellemzőbb; hogy t. i. itt, sőt sokrészt 1848. után is, a
küzdelem célja az alkotmányosság legelemibb elveinek érvényre emelése volt, s
csak egy későbbi stádiumban értelmeztetik az államhatalmak megoszlása helyesen,
úgy hogy az a közigazgatás által közigazgatási jogviszonyban elkövetett
sérelmek bírói orvoslását is követeli. Ezen szempontból találjuk Romagnosi
nevét is hamisan felsorolva. Ő kétségkívül az alkotmányosságért küzdött, de
egyszersmind épen azt a francia justice administrative-t védte, melynek szerző
ellensége, s nagy tekintélye által tetté nehézzé az általános jogvédelem
híveinek a francia rendszer megdöntését Olaszországban.
Amit kitűzött
céljához képest tennie kellene, az államhatalma}: megoszlása szempontjából
megállapítani az igazságszolgáltatás hatáskörét; ép ezt nem teszi; a
hatalmak megosztásának tana az értekezés élére van állítva, de annak
végeredményével nincs kapcsolatba hozva.
A francia
közigazgatásról és közigazgatási jogszolgáltatásról úgy beszél, mintha általuk
a politikai szabadság állapíttatott volna meg, s a tájékozatlan olvasót a
legnagyobb zavarba hozza. Azt mondja, hogy a francia közjog az egyéni szabadság
és a közérdek kiegyenlítése, hogy a közigazgatásnak és törvénykezésnek észszerű
határait megtalálta; az 1850-ben a semmítőszék és az államtanács bíráiból az
igazságügyminiszter elnöklete alatt működni kezdett törvényszéknek (tribunal
des conflits) is nagy befolyást tulajdonít a francia közigazgatás fejlődésére,
holott az csak 1852-ig állott fenn s csak 1872-ben állíttatott vissza;
általában oly formán tüntetve azt fel, mintha e bíróság 1848. óta állandóan
fennállott volna. A francia viszonyokra vonatkozó rész csupa zavar,
pontatlanság, melyet csak a Belgiumról mondottak múlnak felül.
Arról szólva,
hogy a közigazgatási eljárás törvényessége fölötti ítélet bírói funkció, s hogy
ez Franciaországban hiányzik: tovább folytatja Belgiummal, mely szerinte e
részben nemcsak lényeges javítást mutat fel, de a legelőrehaladottabb államok
közé tartozik; mire felsorolva szokás szerint egy pár nagy nevet – kik
pedig nem épen egetverő nagyságok – így Tielemans-t és Bronchére-t, a
Repertoire de ladministration szerkesztőit, kik közül utóbbi inkább mint
gyakorlati politikus aratta babérjait, továbbá Havord-t s végül a
legtekintélyesebbet, de Fooz-t: Barras igazságügyminiszter kijelentéséhez
érkezik, melyet, mint mondja, jóslatnak vehetünk, s amely szerint előbb-utóbb
az egyén minden jogsérelme, akár magán, akár közjogi legyen az, a rendes
bíróság védelmében fog részesülni.
S valójában
hogy áll a dolog? Belgiumban a magán- és büntetőjog kiszolgáltatása feltétlenül
a rendes bíróságok hatásköréhez tartozik; ezek, illetve a semmítő-szék ítélnek
1846. óta a közigazgatás és bíróság közt felmerülő konfliktusokban; e részben
Belgium kétségkívül Franciaország felett áll, habár nem is a szerző által
lenézett Anglia felett, melynek ez elvek már 1846. előtt másfél századdal
alkotmánya kiegészítő részét képezték.
Továbbá
Belgiumban a közhivatalnokok ellenében oly elvek állanak fenn, mint aminőket a
mi törvényhatósági törvényünk szankcionált, tehát bűnvádi úton vagy magánjogi
kártérítési keresettel meglehet őket utólag támadni intézkedéseikért (ez is
több, mint amennyit a szerző által annyira magasztalt francia mintaközigazgatás
nyújt); továbbá a kormányrendeleteket, amennyiben azokra a bíró előtti perben,
hivatkozás történik, jogosítva van a bíró alkotmányosság és törvényesség
szempontjából megbírálni s esetleg indokaiban mellőzni (mely elvet a bírói
hatalomról szóló törvényünk is magáévá tett). De mindezért a
legelőrehaladottabb államok közé Belgiumot sorozni az egyén összes jogainak
bírói védelme tekintetében semmikép sem lehet. Mert a közigazgatási jogok
egyenes védelme még annyi tért sem hódított, mint Franciaországban, hol a vitás
közigazgatást a tisztától, az administration pure-t a contentieux
adminisztratívtői nagyon is megkülönböztetik, s csak az elsőt bízzák egyszerűen
a közigazgatás souverain apretiatiójára, míg a közigazgatási jogvitákat a
conseil de prefecture-ök s az államtanács contentiosus osztálya, tehát ha nem
is a rendes, de mégis olyan, amilyen bíróság látja el, még pedig szóbeli
közvetlen tárgyalások alapján; míg Belgiumban a közigazgatási jogviták nagy
részének elbírálása egyenesen a végrehajtó hatalom körébe tartozik, mely azokat
csak úgy látja el, mint a tiszta adminisztráció kérdéseit. Ezen a téren nagy az
elmaradás Belgiumban, s csak a viszonyok nem ismerése mellett sorozhatni azt a
legelőrehaladottabb államok közé.
Végül mit
mondjunk Barras miniszter jóslatáról? Biz az csak arra nézve jóslat, ki a
közigazgatási jogszolgáltatás történetéből vagy 15 évet elfeled. De ezt
szerzőről tán nem akarjuk állítani, ki ismeri Európa, nem, a két művelt
világrész jogirodalmi kitűnőségeit, ki a belgiumi nagyságok után említi a
hollandi és spanyol irodalmi kitűnőségeket, de Boscht, Kempert, Colmeirot s
mindjárt áttér Olaszországra, melyről azon érthetetlen tételt kockáztatja, hogy
politikai radikalizmusa által közvetlenül Anglia mellé emelkedik és melynek
kilenc irodalmi kitűnőségeit tudja felsorolni, kapcsolatban azzal a nyolc
franciával, kiket a kilenc olasz reformeszmék dolgában felülmúlt! S mégis úgy
kell, hogy legyen. A Barrasnak tulajdonított jóslat nemcsak mint jóslat rossz,
mert eső után köpenyeg, hanem kétes színben tünteti fel szerző irodalmi
tájékozottságát is. Ő néha az irodalmi kitűnőségeknek úgy látszik csak nevét
ismeri. Ugyanis ezeknek az olasz irodalmi kitűnőségeknek többjei, mint
Minghetti, Borgotti, Mancini, rég megvalósították Barrasnak soi disant jóslatát
az 1865. március 25-iki törvény által: amit szerző Barras szájából néhány év
előtt jóslatnak vett, az 1865. július 1-én Olaszországban már életbe lépett.
Ha szerző ez
olasz „kitűnőségeket” nemcsak névleg ismeri, lehetetlen, hogy azoknak épen
a közigazgatási bíráskodásra
vonatkozó működését ne ismerje, midőn épen arra nézve idézi; lehetetlen, hogy
Barras kijelentését jóslatnak mondja, midőn azt épen ez olasz celebritások már
15 éve megvalósították.
Ily előzmények
után nem csodálkozhatunk szerző felületes ítéletén a német közigazgatási
bíráskodás fejlődésére nézve, s felmentve érezhetjük magunkat nagyzásainak
helyreigazítása, részletesebb bírálata alól; de nem hallgathatjuk el
megbotránkozásunkat a lenéző hang fölött, mellyel Stubenrauchról s néhány
érdemes hazai írónk Boncz, Fésűs és Mariskáról beszél, midőn a
Stubenrauch-féle irodalmat mint a Bonczok, Fésűsök, Mariskák méltó nemzőjét
említi.
Mily kicsinylés
és mennyi pontatlanság! Mert először annak idejében Stubenrauch is hézagpótló
volt, s azok között a külföldi nagy irodalmi kitűnőségek között nem egy állott
hasonló színvonalon, mint Stubenrauch. Az úgynevezett törvényisme kétségkívül
nem áll magas színvonalon; de hát említett íróink közül csak Boncz indult utána
határozottan, Fésűs rövid compendiumot törekedett adni, minőt a „nagy” francia
közigazgatási jogi írók sem tartanak méltóságuk alatt levőnek (sőt ellátják
könyveiket irománypéldákkal is és kijelölik a partikat, melyeket egyes
vizsgáknál tudni kell, így: programme du concours pour lauditoriat au con-seil
detat, á Iá cour des comptes, vagy: programme des cours de droit administr.
dans les facultés de droit).
De mit vétett dr. Dell’Adaminak Mariska Vilmos, jeles pénzügytani írónk, hogy Stubenrauchal hozza
atyafiságba? tán mert Stubenrauch közigazgatási törvényisméjének is van egy kis finanzgesetzeket
ismertető része?
Azt hisszük, ha
szerző mindazon külföldi közigazgatási írók munkáit olvasta volna, kiket az
irodalmi kitűnőségek körébe soroz, nemcsak méltányosabb, de igazságosabb lett
volna hazai irodalmunk iránt.
Amit Bahrről
mond, annak ép ellenkezőjét állította e nagy érdemű férfiú; Schellinget és
Hegelt egy kalap alá fogja szerző. Csodálatos, hogy aki annyira bízik az
állam- és jogtudományok természettani módszer által várható fejlődésében, mint
szerző előbbi irodalmi műveiben teszi, mégis a szervesség tana ellen küzd, s e
részben is a legfelületesebb osztályozásokat teszi, Bluntschi-nak mulatságos
szervességi játékait egy kategóriába helyezi Schafflnek természettudományi
alapon, a Karsten-féle sejtelmélet alapján dolgozott, bár nézetem szerint csak
az ily kísérletek meddőségét igazoló nagy munkájával.
De a
legfeltűnőbb e részben, hogy az angol pozitivista iskola, melynek híveként
gerálja magát szerző, mely az államtudományok természettani módszerrel való
tárgyalását gyakorolja, ment legtovább a szervességi tanban. Tudja-e azt
szerző, vagy nem? Nagy baj mindkét esetben. Herbert Spencer a természeti világ
és az emberi világ között annyira fenntartja a rokonságot, a szervesség fogalma
annyira uralkodik egész felfogásán, hogy a természeti és emberi élet
jelenségeit lényegileg egyenlőknek állítja s az elsőket (növény, állat) egyéni,
az utóbbiakat (család, társadalom) társas organizmusoknak nevezi; köztük csak
fokozati különbséget ismer el, így p. o. az elsőket, az egyéni organizmusokat,
konkrétnek, a társasokat diszkrétnek nevezi; az elsőkben, a természeti vagyis
egyéni organizmusokban, az öntudatot az agragetumnak egy kis részében, az
agyban találja összpontosítottnak, míg a társas organizmusnál, a mi nyelvünkön
a társadalomnál, az öntudat a társas agregatum minden részében szét van osztva.
Hogyan tudja hát szerző a szervességi tant annyira kicsinyleni, mely soha oly
általánosan nem uralkodott, mint korunkban, a legújabb korban s épen annál az
iskolánál, melynek a szerző oly nagy dicsőítője.
Bahr nyomán,
kit szerző is méltányol, mondotta Stein, hogy a justitia és adminisztráció
között nem lehet objektív határvonalat vonni, jobban mondva: bármely
közigazgatási ügy bíróságivá válik, mihelyt benne az egyén jogának sérelméről
van szó és rendes bíróság elé tartozik. Ezt szerző gúnyosan említi; miből csak
az látszik, hogy nincs tisztában az üggyel, melyről oly nagy hangon beszél,
mert ha objektív határvonal van közigazgatás és bíróság között, hogyan
lehetséges a közigazgatási ügyben előfordult jogsérelmet a bíróság által
orvosoltatni, amit pedig szerző követel.
Nem lehet célom
mindezek után az inkorrektségek egész seregét, melyet szerző elénk tár,
kimutatni, a kicsinyes csipkelődések való értékét mutogatni. Ilyen p. o. midőn
Steinnak szerző szerint „megváltó felfedezését”, hogy a végrehajtó hatalom
cselekvés, azzal akarja nevetségessé tenni, hogy azt már Pallegrino Rossi
tanította. Hiszen, hogy efféle megjegyzéseket egyesek odavetettek, mindenki
tudja, ki a politikai eszmék történetét ismeri; az Steintól Hegel, I. Napoleon,
sőt Rousseau részére perelhetné el a prioritást. A különbség Stein és előzői
között csak az, hogy utóbbinál nem odavetett megjegyzés, hanem rendszerének
kiinduló pontja és vezéreszméje, hogy az állami végrehajtás a cselekvés jellegével
bír.
Stein
levezetését, mellyel a közigazgatási keresetet a törvényre, a közigazgatási
panaszt pedig rendeletre alapítja, magunk is helytelennek tartjuk; de
alapgondolatát, hogy az első a jogon, a másik az érdeken alapszik, igaznak,
megdönthetetlennek tartjuk. Ebből indultak ki az 1865-iki olasz törvény
védelmezői, ezen alapon védték a rendes bíróságok hatáskörét a közigazgatási
jogvitákra nézve is és küzdelmük eredménye ez alapelvet szankcionálta; a rendes
bíróságot ruházván fel hatáskörrel, ahol jogsértésről van szó a közigazgatási
viszonyokban, ellenkezőleg a prefecturai tanácsokra s az államtanácsra bízván
az érdekek mérlegelését.
Azért emelem ki
e részben az olaszokat, mert náluk a jog és érdek különbsége objektív
intézményeikben legvilágosabban kristallizálódott; de a franciáknál, a
németeknél is Steinon kívül elég elméletben megtaláljuk e gondolatot, ha nem is
azzal az élességgel s konzekvenciáinak nem azzal a logikailag szigorú
megvonásával, valamint az intézmények is eléggé mutatják azt. (így a
Stein álláspontjával ellentétben létrejött porosz közigazgatási bíráskodásban
annyi nehézséget okozott Beschlussachen és streitige Verwaltungssachen különbsége
csak erre vezethető vissza.)
Amit
Németországról mond szerző, netovábbja a felületességnek úgy jogtudományi, mint
bölcsészeti szempontból. Ezekkel részletesebben nem foglalkozhatunk, de
említetlenül nem hagyhatjuk, hogy az elmélet Bismarckjává teszi Gneistet, kinek
tanaiból nem minden karrikírozó képesség nélkül, torzképet csinál, sőt
tényleges valótlanságokat fog reá, minőket még a torzkép aesthetikája sem enged
meg.
Megkíséreltük
annak idejében magunk is Gneist tanainak gyengeségét a közigazgatási
bíráskodásra nézve kimutatni, s a bírói fórum szükségét igazolni; de furcsa,
hogy szerző, ki ugyanezt akarja, a román népekhez s az angolokhoz utasítja a
magyar közvéleményt, holott utóbbiakról vette Gneist a mértéket, a román fajok
vezető népe pedig, a francia, szerző minden ügyes karrikírozása dacára is, a
közjogok bírói védelmét illetőleg bizony hátrább áll mint a német.
Ily előzmények
után jut el szerző hazai állapotainkig, melyeket vezércikkszerű könnyűséggel
abszolválván, ügyesen érvel a rendes bíróságok hatásköre mellett a
közigazgatási jogvitákra nézve. Csak azt szeretném, ha itt is emlegetett
irodalmi kitűnőségei közül Spencer, Bagehot, Freemannak azokat a helyeit idézte
volna, melyekben a közigazgatási jogviták bírói elintézését követelik; én nem
emlékszem olyanokra.
Eredményként a
harminckét lapra terjedő értekezésről a következőket mondhatom. Ha szerző
értekezése tizennyolc, vagy tán még azt is mondhatnók huszonhat lapját
elhagyja, s csak hatot ír: kerekded, lelkes, ha nem is rendkívüli, de igen
tisztességes vádbeszédet mondott volna egy jó ügyben. így azonban amint van,
különösen értekezésének azon része, mely a külföldi jogfejtéssel foglalkozik, a
valótlanságok, a túlzások, felületességek virágos kertje. A nemes ügy, melyért
szerző síkra szállt, nem szorul erre; de szerzőnek is van elég tehetsége, hogy
ily eszközök nélkül is kellőleg érvényesítse magát.
II.
A fenntebb
közölt bírálattal összefüggőleg a Magyar Igazságügy 1880. évf.-ában a következő
nyílt levél jelent meg:
Dr. Concha
Győző tanár
úrtól a következő nyilatkozatot vettük:
Tisztelt
szerkesztő úr!
Az éles,
szigorú bírálat, melyet dr. Dell’Adami úr értekezéséről becses folyóiratában
közzétettem, nevezett urat teljesen kihozta sodrából. Így járt a Jogtud.
Közlöny is, melynek 51. száma félívvel nagyobbodott dr. Dell’Adami úr
válaszának befogadhatása végett. Utóbbi, a nevezett lap 50. és 51. számaiban
egy nem annyira önmagát védő, mint tehetségemet, egy három éve megjelent
dolgozatomat, sőt előtte teljesen ismeretlen olvasmányaimat becsmérlő, saját
magát egekig emelő, 12 hasábos választ tesz közzé. Lapja tisztelt olvasói,
remélem, elviselik ezekről szóló referádámat; de a rájuk való tekintetnél fogva
természetes, hogy nem reflektálok dr. Dell’Adami szitkolódzásaira, melyekről jó
társaságban beszélni nem lehet.
Bírálatom,
igaz, szigorú és éles volt, bár az ön kérésére beleegyeztem egyik-másik élesebb
hely, sőt egész részlet elhagyásába. De a bírálatom tárgyát képezett értekezés
tartalma, kapcsolatban a hanggal, melyen dr. Dell’Adami úr általában beszélni
szokott, csak olyat engedett meg; válasza pedig csak megerősít abban, hogy a
szigor épen nem volt túlzott.
Lássuk hát a
tárgyilagos részeket.
Bentham írt a parlamenti taktikáról
és a politikai sophismákról, mindkét munka magyarra is le van fordítva. Az
anarchikus sophismák között említi az államhatalmak megosztásának elvét. A
hatalmak megosztása zavart fogalom, melyet egy régi politikai maximából vontak
le, a divide et impera elvéből. De még régibb maxima és még biztosabb, hogy egy
önmagával meghasonlott ház fenn nem állhat… Ha kell lenni legfőbb hatalomnak,
mely alá a közadminisztráció valamennyi ága rendelve van, lesz ugyan különbség
az állami funkcióban, de nem lesz hatalommegosztás. (Tactique dess assemblées
legisl. suivie dun traité des sophismes polit. Paris,
1822. T. II.)
Dell’Adami úr
azonban nagy nevei között mégis szerepelteti Benthamet.
Így tesz Laboulaye-e is, ki (Esquisse dune
Constit. republ. Paris, 1872. 77. 1.) fejtegetve, hogy Amerikában némely
inkonveninciával jár a törvényhozás és a kormányzat elválasztása; előadva, hogy
az amerikaiak vélekedése szerint a parlamentáris kormányzat megzavarja a
hatalmak egyensúlyát, miért is a végrehajtó hatalmat teljesen kizárják a
parlamentből: arra az eredményre jut, hogy mégis parlamentáris, azaz a
parlament bizalmát bíró egyénekből alkotandó a minisztérium. „De mi lesz ekkor
a hatalmak elválasztásából? fogják kérdeni. Erre a pontra nézve hamis
fogalmaink vannak, melyeket jó lesz kijavítani. Montesquieu helyesen tanította,
hogy minden hatalom egyesítése egy kézben tiszta despotizmus; de nem áll, hogy
a három hatalomnak nem lenne soha közös hatásköre.”
Bagehot, kit dr. Dell’Adami úr
szintén citál, The english Constitution (1867.) című művében a 2. 1.
mondja: Az angol alkotmány alapelvének tartatik, hogy benne a három főhatalom,
a törvényhozó, a végrehajtó és a bírói teljesen el vannak választva… Sok
ékesszólás pazaroltatott annak kimutatására, hogyan valósította meg az angol
népnek a középkorban még műveletlen szelleme a praxisban a hatalmak megosztását,
melyet ugyan a bölcselők a papírra tettek, de melyet maguk sem hittek másutt,
mint a papíron feltalálhatónak.
Gladstone az észak-amerikai
alkotmányról 1878-ban írt essayjében, mely Gigot által franciára fordítva is
megjelent (Quest, constit.), így szól: „Az amerikai alkotmány valósággal három
tagból, három egymástól elválasztott hatalomból áll. így szokás az angol
alkotmányt is meghatározni, de e meghatározás, bármily bevett (conventional)
legyen, nem pontos. Mert az angol alkotmányban lassan-lassan egy negyedik
hatalom képződött, mely osztozik a másik háromnak vitalitásában és amelynek
célja azok járását összhangba hozni. Ε negyedik hatalom a
minisztérium, vagy pontosabban szólva a kabinet.”
„A vegyes
alkotmányról és a három hatalomról szóló theoriák, melyek még a Gicero
korából maradtak reánk, hidegek, emészthetetlenek, elégtelenek, megcsalnak,
ha Anglia élő alkotmányával összehasonlítjuk, Voltaire elég szépen megénekelte,
de a kép, melyet róla ad, reánk nézve nonsens:
Aux murs de
Westminster, on voit paraitre ensemble Trois pouvoirs étonnés du noeud qui les rassemble, Les
deputes du peuple, et les grands et le roi,
Divises dintérét,
réunis par la loi. Henriade
I.
Csakhogy
mindebből hiányzik az amalgam, a békítő hatalom, a politikai erők afféle
clearinghouse-a, váltóháza, mely mindent magához von, mindent rendbe és
egyensúlyba helyez és a tiszta eredményt elkülönítve a nagy társadalmi közület
céljainak szolgálatára bocsátja … Ilyen az angol kabinet funkciója.”
Íme, itt még
csak szó sincs a törvényhozói, a bírói és a végrehajtó hatalomról, hanem csak a
képviseletről, lordok házáról, királyról és a kabinetről.
Különben tán
felesleges is arról hosszabban, írók idézésével disserálni, hogy a hatalmak
megosztása elejtetett az angolok és franciák által, hisz mindkét államban
parlamentáris kormányzat van, melynek jellege az, hogy az uralkodó párt vezére:
a kormány feje.
Montesquieu
ellen vét, aki nem akarja belátni, hogy tanának teljes értelme nincs
kimerítve a bírói, végrehajtó és
törvényhozó hatalommal, hanem az még mást is foglal magában, a nép, a főrendek,
a király hatalmát, melyből azonban a parlamentáris kormányzatban mint külön
hatalom válik ki a minisztérium.
Dr. Dell’Adami
válaszának egynegyed részét, 4 hasábot, tudatlanságom legválogatottabb
jelzőivel fűszerezve, mégis annak vitatása foglalja el, hogy a Montesquieu-féle
tan súlypontja a törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalom szétválasztása, ellenben
egészen mellékes a törvényhozásnak két házra, főrendi és képviselőre válása
és ezzel egy harmadik hatalom, a végrehajtónak, szembeállítása. Rövid lehetek.
Sérteném a folyóirat tisztelt olvasóit, ha a tételre hosszasan felelnék.
Egyszerűen idézem hát Montesquieu kérdéses XI. könyvének VI. fejezetében a vége
felé a következő helyet:
„íme, ez az
alkotmánya annak az államnak (az angolnak), melyről szó van. A törvényhozó
hatalom abban két részből állván, az egyik a másikat megköti kölcsönös
korlátozó képessége által. Ismét mindegyik le lesz kötve a végrehajtói hatalom
által, mellyel megint ugyanezt teszi a törvényhozó. Ε három hatalomnak nyugalomban
vagy tétlenségben kellene maradni. De mivel a dolgok szükséges mozgása
következtében kénytelenek mozdulni, kényszerülve lesznek együtt haladni.”
Ennek az
idézetnek megint csak egy hibája van: később esik a fejezetben, mint dr. Dell’Adami
úr citátumai! És azért Paul Janet-nek
Hist, de la science politique II. köt. 494. lapját is idézem:
„Jegyezzük meg mindenekelőtt, hogy midőn Montesquieu a három hatalmat
megkülönbözteti, a törvényhozót, a végrehajtót és a bíróit említi. Majd azt
mondja, hogy e három hatalom közül a bírói semmis. Nem marad hát csak kettő: a
törvényhozó és a végrehajtó. Ámde, Montesquieu szerint, a végrehajtó hatalom,
hogy erős és független legyen, egyedúr kezeibe kell, hogy tétessék. Másrészt,
hogy a törvényhozó hatalom az összesség szabadságát és biztonságát védje,
vagy az összességből kell hogy
álljon, vagy az összesség, azaz a nép által, választassék. De ekkor nép és
egyed úr állnak egymással szemben. Ezen ellentét közvetítőt kíván, a nép és
király jogának, hatalmának közös biztosítóját és közös korlátját. Ily közvetítő
a nemesség. íme azonban ezzel három új hatalom keletkezik: a király, a nemesek,
a nép és e három hatalmat meg kell különböztetni az előbb említett háromtól: a
törvényhozó stb.-től. Montesquieu e kétrendbeli hatalmaira nézve nagy zavar
uralkodik a kifejezésekben, melyet nagyon fontos tisztázni, ha az ember a három
hatalom theoriájárói beszél… Ügy látszik, nem vették eléggé tekintetbe a két
theoria különbségét, melyeket Montesquieu sok ügyességgel olvasztott egybe, de
melyek egymástól lényegesen különböznek.”
Nekem is úgy
látszik, hogy dr. Dell’Adami úron is ez esett meg; csak keveset hibázott, csak
annyit, mint az építész, ki egy hüvelykkel vékonyabbra építette az oszlopot,
mely e miatt összedűlt s vele a ház, melyet tartania kellett volna.
De menjünk át a
hatalmak elválasztásának elcsépelt, igaz, némelyek által úgy látszik még sem egészen
értett tanától, magasztosabb kérdésekre, a nagy bölcsészekre, Piatora és
Aristotelesre, kiknek elseje a gondolatok merészsége által vált az emberiség
évezredekre világító és melegítő tűzévé, másika zsenijének egyetemessége által,
mellyel nemcsak az emberi világ minden részeit átölelte, hanem a természeti
tudományokban máig bámult fokra emelkedett. Azonban elűz tőlük dr. Dell’Adami
úr, mert azt állítja, hogy „ugyan a speculatiók és sophismák különböző arányú
segítségével”, de mégis csak idealizálnak, s a mai angol pozitivizmus uralma
idejében tudományos reputációnk lenne oda, ha oly urakkal is foglalkoznánk, mint
Plató és Aristoteles! Ezek közül dr. Dell’Adami úr szerint Aristoteles még
szocialista, – azért mert az ókori világnézet alapján állt!!
Lewes, a pozitivista tanok egyik
terjesztője, kinek műveiből a Goethe Életét és a Philosophia Történetét a magyar
közönség is bírja fordításban? utóbbi művében Spinozáról szólva II.
köt. 419. lap mondja, hogy a nagy elmélkedők sorában egyike a legnagyobbaknak,
kit azonban oly különbözőleg fogtak fel, hogy akit a skeptikus Bayle rendszeres
atheistának mondott, azt a katolikus Novalis „isten-ittas” férfiúnak nevezte, s
bár manap a reávonatkozó kérdés tisztázva van a szakemberek között, „mégis
kételkedhetünk benne, vajjon a nagy közönség nem fogja-e félreérteni”, mert
mint Rousseau mondja: A kiváló elmék oly nyelven szólnak, melynek a gyönge
elmék nem értik a nyelv tanát.
Így mondotta
Spinoza: Per jus et institutum nature nihil aliud
intelligo, quam regulás
naturae unius cujus-que individui secundum quas
unumquodque naturaliter determinatum concipimus ad certo modo existendum et
operandum. Exempli gratia pisces a natura determinati sunt ad
natandum, magni ad minores comedendum, adeoque pisces summo jure naturali aqua
potiuntur et magni minores comedunt. (Tractatus theol. politicus Cap. XVI.)
Van ezenkívül
sok más helye, melyekben a jog és hatalom ily azonosítása fordul elő, s ily
helyeket kikapkodva, műveit egészben, eredményeikben nem olvasva, az önkény
szószólójának lehet tartani. így tesz dr. Dell’Adami úr, aki először is csak
Tractatus politicusát idézi, pedig van Tractatus theol. politicusa és Ethicája
is, melyek nélkül Spinoza érthetetlen. Aki a jognak és a hatalmak azonosítását
Spinozánál nem érti, elfeledi, hogy a népek szabadsága legfőkép hatalmának
öntudatára jött, s azt szükség esetén érvényesíteni képes nép erejére van
alapítva.
Horn Ede hazánkfia, ki főcéljává
tette kimutatni, mennyire kifejletten megvan már Spinozánál a modern
alkotmányosság, mennyire lelkesedik a szabadságért, a demokráciáért, Spinozas
Staatslehre című művében 136. 1. így szól: „Bedeutend
für jene Zeit ist aber immerhin schon der Umstand, dass er die Monarchie im
Geiste des Constitutionalismus beschränkt, die höchste Gewalt im Staate
zmischem dem Regenten und Männern aus dem Volke getheilt sehen mill; vagy alább 169. 1., Nach diesen Aesserungen, zusammengehalten mit dem, was wir schon früher
zum Lob der Aristokratie vernahmen, sollte mann sie für Spinozas Ideal halten… Nichtsdestoweniger
wäre jene Vermuthung irrig .., sein Ideal ist die Demokratie … Diese
Vorliebe für die Demokratie wurzelt so tief im Spinozismus, geht mit solch
logischer Nothwendigkeit aus all dem hervor was wir bisher von seiner polit.
Theorie erfahren …”
De szóljon maga Spinoza:
Atque adeo impérium monarchicum, ut
stabile sit, instituendum est ut omnia quidem ex solo regis decreto fiant, at non ut
omnis Regis voluntas jus fiat. (Tractatus polit. Cap. VI. §. I.) Továbbá:
Sed quacunque
de causa Rex eligitur, ipse solus, ut jam diximus, quid
imperio utile sit, scire nequit, sed ad-hoc ut in praeced. art. ostendimus necesse
est ut plure» cives Consiliarios haheat et quia concipere nequaquanr
possumus, quod aliquid de re consulenda potest concipi, quod tarn magnum
hominum numerum ef iugerit, sequitur quod praeter omnes hujus Concilii
sententias, quae ad Regem deferentur, nulla poterit concipi ad populi salutem
idonea. Atque adeo, quia populi salus suprema lex seu Regis summum jus
est, sequitur jus Regis esse, unam ex latis Concilii sententiis eligere, non autem contra totius Concilii mentem quidquam decernere,
vet sententiam ferre. (lb. Cap. VII. §. V.)
Még
világosabbak Spinoza nézetei Tractatus theol.
politicusában,
ahol Cap. XVM. Dogmata politica ex repbl. hebr. így ír:
…Denique videmus, quam exitialesit populo, qui sub regibus non consuemt vivere, quique jam conditas leges habet, Monarcham eligere. Nam nee ipse tantum imperium sustinere, nee regia authoritas pati poterit
leges et jura populi ab alio minoris authoritis instituta.
… Dignum etiam ut notetur est, quod quamdiu populus regmim tenuit non
nisi unum bellum civile hamerit.
… At postquam Reges impérium adepti fuerint, quia non amplius ut antea pro
pace et libertate
sed pro gloria certandum erat, omnes praeter unum Salomonem bella gessisse legimus.
S így nemcsak
én, nemcsak Horn, hanem hogy külföldi auctorítást is idézzek, mert hisz a magyarnak
dr. Dell’Adami úr előtt nem sok értéke van,
Paul Janet is mondja.
(Hist, de la science Politique II. 374. 1.) A rendszer,
melyet (Spinoza) javasol a képviseleti monarchia egy neme… A királyt tanács
környezi és e tanács adja meg az alkotmány-rendszernek sajátságos jellegét… A
király nem tehetvén semmit a tanács gondolata ellen, az uralom mérsékelt, mint
Montesquieu mondaná, az egyik hatalom megállítja a másikat.”
íme, Janet is
Montesquieu eszméjét látja Spinozánál, a képviseleti monarchia egyik élő
harcosának mondja; hogy pedig a gondolatszabadság védője volt,, arra nézve a
Tract, theol. polit. híres utolsó 20 fejezetét: .”Ostenditur, in libera
Republica uni cuique et sentire, qua velit, et quae sentiat dicere licere”,
teljesen felesleges idéznem; hisz köztudomású, hogy Spinoza a gondolatszabadság
mártírja volt.
Még azt is
szemére veti Dell’Adami úr Spinozának, – hogy meghalt. Ugyanis kiemeli, mily
sorokat írt a monarchiáról és az arisztokráciáról, míg a demokráciának csak 4
§-t szentel. Itt megint látszik, hogyan olvassa töméntelen auctorait. Ha
Spinozát egészen elolvasta volna, láthatná, egyik barátjához írt leveléből,
melyet, ha nem is „rarissima editiók”, milyeneket ő használni szokott, hanem a
közönségesek, a Tractatus elé tesznek, s melyben annak tervét előadja: hogy bizony
írt volna szegény a demokráciáról is többet, – ha bele nem hal; s ezért a
Tractatus végén ott áll: Reliquia desiderantur.
Az újkori nagy
theokraták közé sorozta dr. DeirAdami úr Spinozát, mindazok megbotránkozására,
akik tudják, hogy élete küzdelem volt a zsidó theokrácia ellen, mely
excommunicálta a zsidóság kebeléből; akik tudják, hogy gondolatszabadság
védelme tekintetében felülmúlhatatlanul áll a tudomány történetében, akik
elolvassák a tractatus theol. polit. XVII. Cap. ezen helyét: Ex his clarissime videmus I. quam pernicosum et religioni et reipublicae sit sacrorum ministris jus aliquod decretandi vei imperii negotia
tractandi concedere…
Hobbest is a
nagy theokratikusok közé sorozta dr.. Dell’Adami, min még inkább
lehet kacagni, mint Spinoza osztályozásán. Mert végre is Spinoza pantheista
volt; de hogyan lehetett theokratikus Hobbes az újabb materialista, vagy
jobban, sensualista iskola előfutára? Csak dr. Dell’Adami úr tudhatja ezt, ki
maga is átlátva hibáját, azt szeretné ránk fogni, hogy Hobbest szabadsághősnek
mondottuk. Különben a Hobbes-féle citátumokra az a megjegyzésünk, hogy mi a
könyvek szövegét is szoktuk olvasni, nemcsak a marginale-kat, – bár rarassimia
editiókkal nem dicsekedhetünk.
De referádám
szerfelett hosszúra nyúlna, ha azon ferdítéseket kiakarnám mutatni, melyekkel
dr. Dell’Adami úr ezeket s egyéb kvalifikálhatlan botlásait palástolni
igyekszik. Azt hiszem saját érdekében cselekszem (mert, mint bírálatomban is
elismertem, tehetsége van), ha szigorú bírálataim által kijózanítom,
túlkapásait rektifikálom; de ő gyógyíthatlan. A szakférfi lenézésével mondja
nekem, nem azt, hogy a közigazgatásról nem akar velem disserálni (ezt még csak
elviselhetné az ember, mert lehet, hogy én oly keveset tudok a dologban, hogy
velem szóba állni is kár), hanem, hogy Claude .Bernard physologiájárói
időpazarlás lenne velem beszélni. íme, dr. Dell’Adami úr, mint
természettudományi, illetve orvosi szakember mutatja be magát a jogász
közönségnek! A nagyzás legfőbb foka itt nyilvánul mindenesetre egész
válaszában; van elég más is, melyek felsorolása, miután jogász közönségünk dr.
Dell’Adami úr részéről ehhez már hozzá van szoktatva» félek, untató lesz.
Egyet-kettőt,
nem ugyan mint dr. Dell’Adami úr nagyzása specimenét (hisz ez eléggé
dokumentálva van az ő irodalmi anteaktái által), hanem csak eljárása
jellemzésére, felemlítek itt.
Gneist
lenézését a legnagyobb angol jogászok egyikének, Sheldon Amosnak szövetsége
által akarja enyhíteni. Ezzel szemben mi a Cobden-Club essay-ire
hivatkozunk, mely clubot dr. Dell’Adami úr sem fogja „az antik és pittoresk
iránti regényes érzékenységgel” vádolhatni, s mely mégis felvette Moriernek Local
government in Germany című értekezését, melyben ezt mondja Gneistről;
„Vizsgálódásai eredménye sok tekintetben összeütközésbe jön úgy a szabadelvűek,
mint a konzervatívok elfogadott nézeteivel; homlokegyenest ellenkezik a
kontinensen a parlamentarizmus tárgyában uralgó nézetekkel. Magunk részéről azt
hisszük, a födologban igaza van és az uralgó nézetek közül, melyek ellen
küzd, sok, legalább is félszeg; bármint legyen is azonban, azt hisszük,
kívánatos, hogy ily nyomatékos, ily mély ismeretekre alapított nézetek (views
so weighty, based on knowledge so profund) angol olvasók elé állíttassanak.
(Cobden-Club essays. Local government and Taxation 1875. 359. 1.)
Dr. Dell’Adami
úr, megrovásom dacára, újból dicsekszik, hogy felfedezte a Stein által
elkövetett plágiumot. Ezt is eljárása jellemzésére hozom fel; lehordva Steint,
azt mondja, hogy „nagy eszméje”, die vollziehende Gewalt ist die That, Rossiból
van plagizálva, kinél ezt találjuk: Le pouvoir executif cest Taction: a
végrehajtó hatalom a cselekvés.
Ha e mondat
valahol Rossiban meg is lenne, akkor előállhatna más s bebizonyíthatná, hogy
Rossi I. Napóleont plagizálta, ki azt mondta: Le ministére est ma pensée en
action, le conseil détat ma pensée en deliberation. Vannak Rossiban helyek (I. köt.
3. 1., III. 364. 1., 367. 1. IV. köt. 236. 1., 237 1.),
melyekben Rossi némileg egymáshoz közel hozza az akaratot és cselekvést, amint
psychologice is egymástól
elválaszthatlanok; de ahol Rossi
a végrehajtó hatalmat ex asse tárgyalja, épen nem vonja meg az eredményeket,
épen nem alkalmazza az állami végrehajtó hatalomra a cselekvés fogalmát.
Most két éve, Harry Jannsen,
mint dr. Dell’Adami
úr bizonyosan tudni fogja, ámbár nem idézi, Montes-quieutől a hatalmak
megosztására vonatkozó tan feltalálásának érdemét a kitűnő angol humorista Swift-nek
vindikálta és ennek Discourse of the Contests and Disscusions between the
Nobles and the Commons in Athen and Rome című, Montesquieu előtt majd
félszázaddal közrebocsátott iratából másféle parallelákat produkált ám, mint
dr. Dell’Adami úr Rossiból, – nem három sort, egész helyeket; – de azért
Montesquieu ma is az, aki volt Harry Jannsen előtt, s azt még dr. Dell’Adami úr
is a modern jogtudomány megalapítójának tartja.
A kérdés
egyszerűen oldható meg.
Aki nemcsak
sokat, hanem gondolkodva olvas, csakhamar meggyőződik, hogy a legnagyobb
szellem is az előbbi gondolkozókra támaszkodik, s a nagy, világos gondolatokat
sejtelmek, homályos képzeletek előzték meg.
Stein alaptana, hogy a
közigazgatás által sértett bárminemű jog helyreállítása a rendes bíró feladata,
s hogy csak a törvény által nem védett, a közigazgatás diszkréciójára bízott
érdekek védelméhez nincs a bíróságnak szava. Ε tanról mondotta dr. Dell’Adami,
hogy képtelen, hogy azt megcáfolta úgy értekezésében, mint kritikám elleni
védekezésében, hozzátéve, hogy az olasz törvényhozást kövessük.
Ez egyszer
nekem is sok nevet kell idéznem. Mindazok, kik az 1865-iki olasz törvény (a
közigazgatási bíráskodás rendezése) létrehozásában fáradoztak, mely törvény az
összes közigazgatási jogsértések elbírálását a rendes bíróságokra bízta, abból
indultak ki, hogyha az egyén joga megvédéséről van szó, a bíróság, ha érdekéről,
a közigazgatás illetékes.
Bon-Campagni,
Mancini, Peruzzi, Mosca, De Donno, Caiucci, Borgatti stb mind ezt hangoztatják.
A közigazgatási
jogvitákra vonatkozó törvényjavaslat tárgyában kiküldött bizottság azt mondja,
hogy azon kérdés, mi tartozik a közig, ügyekből a bíróságok elé, logikai
meghatározás tárgya, „mely meghatározás önként folyik abból, vajjon a közig,
tények és rendszabályok, melyeknél e kérdés felmerül, a kormányzottaknak csupán
egyéni vagy összérdekét érintik-e, vagy pedig azoknak valamely jogát sértik-e?”
(la quale sorgerá spontanea al solo considerare, se gli atti e
provvedimenti amministrativi, dai quali quelle. quistioni hanno origine,
feriscano puramente linteresso collettivo od individuale degli
amministrati ovvero manomettano alcun loro diritto. (L. Abolizione del contenzioso
amministrativo. Camera dei deputati. 25 1.)
A jog és
érdekellentétének, mint a bíróságok és a közigazgatás hatásköre ismérvének,
legkiválóbb védelmezője Mancini volt (L. c. 414. 1.), megjegyezve egyébként,
hogy a formula feltalálásának érdemét a bizottság magának nem tulajdonítja,
hisz Broglie herceg már 1828-ban felállította, 1840-ben pedig a francia
képviselőház hason tárgyban működő bizottsága szintén precizírozta a kérdést.
Mosca az ellennézetűeket a
közigazgatás elemi vezérfonalaira utalja, hogy lássák, miszerint e
különböz-tetés mindegyikben a legvilágosabban meg van. téve. (L. cit. 111. 1.)
Az előadó Borgotti
a jog és érdek tekintetében utalt a hasonlóan gondolkozó Vivienre,
Dallozra, Cormeninre, Dufourra.
Kimerítő
tárgyalás után, mely az olasz parlament történetének bizonyára legfényesebb
lapjai közé fog számíttatni, törvénnyé lett, hogy „a rendes bíróságokra
szállnak az összes kihágási és mindazon ügyek, melyeknél polgári vagy
politikai jog forog kérdésben, bármint legyen ez ügyeknél a közigazgatás
érdekelve” … míg a 3. §. a többi, a 2. §. alá nem foglalható, merőben az érdeket érintő ügyeket a közigazgatás elé
utalta.
Íme tehát a
Stein tanával teljesen egyező elvek emelkednek Olaszországban 1865-ben
törvényerőre. Dr. Dell’Adami úr mégis azt állítja, hogy Stein alaptana
képtelen, hogy megcáfolta, de másrészt mégis azt kívánja, hogy Olaszországot
kövessük.
Később már meg,
a Jogtud. Közlöny 51. száma 358. lapján zár jel között ezt mondja dr. Dell’Adami
úr: így deriválódik a belga, hollandi s némely svájci jogból Stein ideája.
Tehát e szerint Stein az olasz törvényhozást utánozta. A plágium ez újabb
vádjának azonban az az egy hibája van, hogy Stein munkája 1864. elején jelent
meg, az olasz javaslat fölött pedig csak 1864. június havában kezdődött a
tárgyalás.
Ezek után
méltán kérdezhetni, komolyan beszél-e dr. Dell’Adami úr, vagy csak tréfál-e?
Bírálatom
legélesebb része az olasz és belga jogot tárgyaló részekre vonatkozott;
referálnom kell hát végül ezekre vonatkozó védekezéséről.
Az olasz jogra
nézve, merész oldalmozdulattal azt állítja, hogy az olasz törvényhozás
követését ajánlotta, mint amely legelőrehaladottabb a közjogok oltalmában
(Jogtud. Közlöny 50. sz. 347. 1.), holott értekezésében ez és más semmi sincs
az olasz törvényhozásról:
„A
közigazgatási jog fejlődését tovább vitte a francia közjog olasz sarja is,
melyet politikai radikalizmusa közvetlenül Anglia mellé emel. Irodalmi
kitűnőségei, mint Mancini, Rosmini stb. reformeszmék dolgában fölülmúlják a
Chauveau, Solon stb. túlnyomóan pozitív jogi munkásságát.” (L. dr. Dell’Adami,
Igazság-szolg. és közig, reformja 7. 1.)
Van-e aki ebből
azt olvashatja ki, hogy Dell’Adami úr az olasz törvényhozás követését
ajánlotta? hogy az a legelőrehaladottabb a közjogok oltalmában? Tán felesleges
a feleletet várnom. Hisz csak annyit mond, hogy az olasz is hozzájárult a
közig, jog fejlődéséhez, még pedig csak mint a francia jog sarja. És épen erre
volt kritikám egész élessége alapítva, kapcsolatban azzal,, amit Belgiumról
mond, s mire rögtön reá térek.
De dr. Dell’Adami
úr az issue-t akarná megváltoztatni, pedig mint az angol jog alapos ismerője
tudni fogja, hogy ez nem szabad. így még felhozza, hogy nem tudtam egy írót sem
megnevezni, akit nem ismert, mert helyeseltem idézetei teljességét. Ez nem
képezte a bírálat tárgyát; csak azt mondtam: szereti a neveket, a nagy neveket,
mentől több nevet, míg előttem a citátumok az írók nevei, kiket egy szerző
olvasott, merő csengők, cafrangok; előbb a lovait nézem, csak aztán azokat.[24]
Sok valótlant
imputál, de ez a kritikus sorsa a kritizáltak részéről. Ezekre nem reflektálok.
Nem arra, hogyan akarná magát tisztázni a Herderen elkövetett injuriából,
mellyel őt a reakció ki nem haló seregébe sorozta; nem reflektálok a kibúvóra,
a Spenceri organikus tan tekintetében; nem sok másra. Mellőzöm még a közig,
bíráskodásomat becsmérlő kitételeit is. Erről azt mondja: rút, jobb lett volna,
ha sem ezt, sem bírálatomat meg nem írom. Elhiszem – kivált az utóbbit.
Ugyanis az issue a Barras jóslata
és az olasz körül forog.
Nem az olasz
jogot mondta értekezésében a legelőrehaladottabbnak, hanem a belgát a közjogok
bírói oltalma tekintetében. Ezt csak kritikám után teszi, mert ebben
kifejtettem, hogyha dr. Dell’Adami úr azon olasz jogászoknak, kiket citál,
munkáit, a közig, bíráskodáskörüli működésüket ismerné, nem mondhatta volna,
hogy Barras mondása, miszerint el fog jönni az idő, midőn minden jogsérelem,
köz- vagy magánjogi, a rendes bíróságok által fog orvosoltatni, jóslat; mert
hisz ezen írók egyik másikának parlamenti fáradozása e sóit disant jóslatot már
1865-ben megvalósította.
Az issue tehát a Barras jóslata körül forog.
Ezt dr. Dell’Adami úr azáltal
akarta megváltoztatni, hogy Barras jóslatát csak Belgiumra értette; de hát
ha e jóslatnak oly nagy jelentőséget tulajdonított, miért nem szólt csak egy
szót is az Olaszországban már beteljesedett jóslatról?
Belgium
tekintetében azt mondottam, hogy tévedés, azt a közig, jogok oltalma
tekintetében a legelőrehaladottabb államok közé sorolni, nevezetesen, hogy
hamis felfogás azt képzelni, hogy Belgiumban a rendes bíróságok hatásköre a
közig, jogviták eldöntésére is kiterjedne. S ime, ki igazol engem? Maga dr. Dell’Adami
úr. Kritikám megjelenése előtt, de saját értekezése után, a Jogtud. Közlöny 48.
számában Van Zuylen értekezéséről közlött relációjában, e hely
foglaltatik:
„Az
adminisztratív justicia tekintetében, melyet most részben a kormány királyi
határozatok útján, részben a tartománytanácsok állandó bizottsága gyakorol
utolsó fórumban, ez intézmény (az államtanács felállítása) nagy haladást képezne. A
bírói hatalom bármely kiterjesztése mellett a „force des choses”, mint
euphemistice mondja, mindig az adminisztratív ügyek közé tereli a contentieux
(közig, jogvita) nagyrészét, sok jogkérdést tart fenn az adminisztrációnak.
Ezekben p. o. a nyugdíj, kinevezés, bár törvény által szabályozott ügyekben,
most miniszteri előterjesztésre a király határoz.”
Igaz, hogy a
Jogtud. Közlöny 50. és 51. számában erről a 48. számban tett referádájárói már
megfeledkezik; de megfeledkezik a Jogászegyletben tartott értekezéséről is,
mert még nekem veti szememre, hogy nem tudom, hogy a közig, jogviták nagyrészt
nem a bíróságok, hanem a közigazgatás eldöntése alá tartoznak Belgiumban.
íme lehet-e
nagyobb öncáfolat, mint dr. Dell’Adami úré? Belgium az értekezés szerint a
legelőrehaladottabb államok közé tartozik a közig, bíráskodás helyes szervezése
tekintetében; ellenben az önmaga által referált Van Zuylen szerint az
adminisztratív justiciát, csak úgy mint nálunk, a kormány és megyei tanácsok állandó bizottsága gyakorolja.
Hiábavaló itt
dr. Dell’Adami úr minden szépítgetése, a kérdésbe a hatásköri konfliktusok
ügyének belevegyítése, az én irodalmi járatlanságomnak, három év előtt
megjelent munkámnak becsmérlése, általában az egész khaosz, melybe a belga és
az olasz ügyet burkolni szeretné. Én közig, bíráskodásomban, bár csak de Foozt
citáltam, és nem citáltam se Nypelst, se Tielemanst és Brouckére-t, se Bivor-t,
se Britz-et, se sok mást –helyesen adtam elő a belga jogot, amint dr. Dell’Adami
úr Van Zuylen értekezésének kivonatával fényesen igazolta.
Az irodalmi citátumok
különös szerepet játszanak a tudományos világban; némelyek azért olvasnak, hogy
tanuljanak, mások, hogy az olvasottakat – a, tudományos vásáron kirakják!
Mint említem, a
belga ügyet Dr. Dell’Adami úr komplikálni törekszik. így belekeveri a hatásköri
konfliktusok ügyét, melyről azt is mondja, hogy közig, bíráskodásomban ez
„alapproblémáról” mit sem szólottam. Természetes, hogy sokat nem szólhattam;
mert ha elfogadjuk, amit munkámban védtem, hogy független rendes bíró ítéljen a
jogsérelmek fölött, a konfliktusok ügye magától megoldódik, miután mindaddig
nincs teljesen független bíróság, míg a kompetencia megállapítása nem a bírói
hatóság körébe tartozik. De egyszerűen nem áll, hogy hatásköri konfliktusokról
munkámban nem szóltam; ha dr. Dell’Adami úr dolgozatomból csak egy lappal
többet olvas, mint amennyit citál, a 86. lapon megtalálta volna, mint
gondolkozom ez alapproblémáról.
Azt is a belga
jog kérdései közé tartozónak tekinti, hogy én a francia reform-javaslatokról
mit sem tudok. Igen is tudom, hogy megbuktak, bármint kardoskodtak mellettük az
indítványozó Raudot s az előadók Lefévre-Portalis, Monjaret de Kerjégu és
Marcére. Sőt ha államvizsgára fölállok s a doktor úr lesz a cenzorom, még a literaturáját
is elmondom e francia reform-kérdésnek.
Mindezt csak
azért említem, hogy dr. Dell’Adami úr ne higyje, hogy Kolozsvárott a
literaturát nem ismerik, mert nem emlegetik, vagy kell vagy nem. így azt is
hiszi, hogy Olaszországot, az ő félhazáját, csak ő ismeri, Magyarország nem,
Kolozsvár még kevésbbé és hogy
a Société de legislation comparée bulletinjeiből megmenthettem volna
becsületemet. Eddig ebben a jó magyar városban azt hittük, hogy a bulletinek
csak nagy urak betegségeiről szólnak, de hogy velük a becsületet is meg lehet
menteni, ezt nem tudtuk; s azok a külföldi bibliopolák is tudván, hogy nekünk
ilyenre szükségünk nincs, nem is küldték nekünk annak az érdemes francia
societásnak csak a Revue-jét és az Annuaire-jét. Hanem azért valahogy mégis
idecsempésződött ebből a ránknézve szükségtelen „becsületmentő” tudós
thesaurusból Dubois Ernestnek épen 55 lapot tevő disszertációja és még sok más,
amit nem idéztünk, de miből jobban megtanultuk kérdésünk állását az olasz
jogban, mint dr. Dell’Adami úr; amint ezt alább látni fogjuk.
De térjünk a
dologra. Ahelyett, hogy magát az ellen védené, amit felhoztam: hogy Olaszország
Barras híres jóslata előtt rég megvalósította a rendes bíróságok ítélkezését a
közig, jogvitákban, s így Belgiumot nagyon megelőzte, – erre vonatkozó védelem
helyett el akar nekem mondani egyet-mást Olaszországról, elszámlálja számos
olasz író nevét és könyvei címét, kikről merészen állítja, hogy még csak
neveiket sem ismerem, mert hiszen a becsületmentő bulletineket nem járatom,
Dubois fenntemlített értekezését nem olvastam.
Nehogy tehát
újra azt mondhassa, hogy elismerem irodalmi idézetei teljességét,
figyelmeztetem, hogy kifeledte Bertetti-t (II contenzioso amministravo in Italia, Torino, 1865.
282. 1.), Persico-nak a
Bibi. delle scienze giuridiche-ben megjelent Principii di diritto amministrativo-ját
2. köt. 1875. és 1876. második kiad.; elfeledte Mantellini-nek, s ez mint látni fogjuk,
reá nézve fatális – 9 conflitti d attribuzione in Italia dopo la legge del 31
marzi 1877. Firenze, 1878. 316 1.; elfeledte Buffalini-nak Nouva
giurisprudenzia amministrativa italiana-ját 1872.; Mortinelli-t (Suli ordinamento della
publica amministrazione), Conii-t,
Garelli-t, Scolari-t s másokat.
Továbbá védelem
helyett az olasz hatásköri összeütközések kérdését kezdi tárgyalni – vesztére.
Azt hiszi először is, hogy én az 1865. március 20-iki törvényt Sul consiglio del
Stato, nem ismerem. Ebben igaza van, mert dr. Dell’Adami
úr félolasz
léte dacára azt a törvényt olaszul úgy hívják, hogy Sul Consiglio di Stato,
áll 36 §-ból; az általam még kevésbbé ismert Regolamento intorno pedig 76 §-ból
áll, megtoldva egy pianta degli impiegati di Segretaria e degli inservienti
presso il Consiglio di Stato. Mert hát Kolozsvárra is eljött ám az olasz
Stamperia Reale-nak a híre, melynek a publikációi – vendebili-k még kolozsvári embernek
is.
Másodszor pedig
hosszasan meg akarva engem tanítani a konfliktusi ügyek állására, melyeket mint
tanárhoz és szaktudóshoz illik, tudnom kellene, azt mondja, hogy a hatásköri
összeütközések kérdése az 1875. december 12-iki olasz törvénnyel s a vonatkozó
1875. december 23-iki kir. rendelettel ért véget.
Aki ezt
állítja, – az az ügyet megint nem ismeri. A törvényhozás állása ugyanis ez: A
bíróságok és a közigazgatási hatóságok közt felmerülő konfliktusok elintézése
csak az. 18??. március 31. törvény: Legge sui conflitti di attribuzioni
(Nro 3761. 6. §., ellenjegyezte Mancini) által bízatott a semmítőszékre:
ellenben az általa említett 1875. december 12. törvény, melyhez „nagyobb
alaposság” okáért még az arra vonatkozó rendelet keltét is jónak látja
hozzátenni, – teljességgel nem a közigazgatás és bíróságok közötti
összeütközésekre vonatkozik.
Mit érnek hát
dr. Dell’Adami úr irodalmi citátumai, mit nagy legislativ ismeretei? két
hasábon át akart engem megtanítani arra, amit maga sem tud.
Említettem,
hogy irodalmi idézetei teljességére nézve nagyon fontos lett volna, ha
Mantellinmek 1878-ban I Conflitti
dattribuzione in Italia dopo la legge
del 31 Marzo 1877.
Firenze című művét is felsorolja; persze még üdvösebb lenne, ha el is olvasta
volna, mert így az újabb kudarctól magát megkíméli.
Mantellininál
222. 1. olvassuk ugyanis: La cassazione di Roma, per la legge del 12 dicembre 1875. n. 2832 deputata a conscere
dei conflitti di giurisdizione tra autoritá giudiziare, dipendenti dai diversi
Corti di Cassazone, tra tribunali ordinarii e tribunali speciali, e che pel suo regolamento del 23 dicembre si
chiamo a decidere
in Camera di consiglio, le controversie di competenza fra essa
e le altre Cassazioni del Regno, era naturale che per
la legge del 31 marzo 18??. si chiamasse a regolare anche le
competenze fra lauiorita giudiziaria e l’ amminisiraiva. Azaz: A római semmítőszék az 1875.
december 12. törvény által (erről gondolta dr. Dell’Adami s akart engem rá
megtanítani, hogy a bírói és közig, konflitusokat rendezi) azon összeütközések
elbírálására lévén felhatalmazva, melyek a különböző semmítőszéktől függő
(Olaszországban t. i. 1875. előtt négy semmítőszék volt, a nagyobb államok
szerint, melyekből egykor a mai Olaszkirályság állott) bíróságok, valamint
rendes és speciális bíróságok között, végre melyek a római legfőbb semmítőszék
és az ország többi semmítőszékei között felmerülnek;… az 1877. március 31.
törvény által, magától értetődőleg, természetszerűleg ruháztatott fel a
bíróságok és a közigazgatás közt felmerülő
konfliktusok szabályozásával.”
S ha nem
annyira becsületmentő bulletinjeit, mint inkább a Société de legisl. comparée
Annuaire-jét olvasta volna, ennek 1877. folyamában a 337. lapon ugyanezt
megtalálta volna Henry Paul relációjában, se nem tanított volna engem nagy
zajjal – de rosszul a konfliktusok állására az
olasz törvényhozásban.
Ehhez többet
tán nem is kell hozzá tennem.
S végül, miután
dr. Dell’Adami kérdezi, vajjon helyeslem-e a közigazgatási bíráskodásra nézve
indokolása alapját, a hatalmak elválasztását? röviden ismételhetem, amit
„közig, bíráskodásomban is kifejtettem: hogy én ez alapot nem helyeselhetem.
Nem pedig
azért, mert máig controvers kérdés, vajjon az államhatalmak elválasztásából, a
közigazgatás önbíráskodása, avagy független bíróságok ítélkezése következik-e.
A francia rendszer, a közigazgatási önbíráskodás hívei, Olaszországban ép úgy a
hatalmak elválasztásából indultak ki, mint az olasz reformerek, kik belőle a
rendes bíróságok hatáskörét vezették le a közig, jogviták tekintetében.
Minghetti 1861.
javaslatában (L. Abolozione d. cont. ammin. 4. 1.) igen jól kiemelte: „eppure
egli é appunto sul medesimo principio, (sul principio deli indepen-denza dal
potore esecutivo dal potore giudizario) che
si sono sempre
fondato coloro che defendono la giuris-prudenza amministrativa contro
coloro che la combattono.
S dr. Dell’Adami
úr, mint a francia jognak nemcsak nagy dicsőítője, hanem alapos ismerője,
bizonyára tudni fogja, hogy a hatásköri konfliktusok oly rendezése, mely
szerint a végrehajtó hatalom bármely ügyet declinatoire által elvonhat a rendes
bíróságok hatásköréből, s az igazságügyminiszter elnöklete alatt, felében
államtanácsosok, felében bírókból álló tribunal des conflits elé vihet, épen a
hatalmak elválasztásával indokoltatik.
Már pedig én a
közig, bíráskodás független bíróság által való gyakorlatát szükségesnek, elodázhatatlannak
tartván, nem várhatók e kontroverziának ki tudja meddig húzódó megoldására, s
azért „közig, bíráskodásom”-ban más alapon is törekedtem azt megoldani.
De nem
pártolhatom a hatalmak elválasztásának elvét a közig, bíráskodás indokolására
még akkor sem, ha az úgy értelmeztetik, hogy belőle a rendes bíróságok
hatásköre vonatik le; mert a hatalmak elválasztásának elve tette a különben
haladást jelző olasz törvényt csonkává, a bíróságoknak ez elv alapján rendezett
hatóságát bénává.
Ugyanis az olasz
törvény 4. §-a ezt mondja: Ha per keletkezik valamely közig, hatóság ténye
által sértett jog felett, a törvényszékek arra fognak szorítkozni, hogy a
beperesített közigazgatási tény jogi hatásai felett ítéljenek (i tribunali si
limiteronno a conoscere degli effetti deli atto stesso in relazione alloggetto
dedotto in giudizio), de a közig, tényt sem meg nem változtathatják, sem nem
módosíthatják; ezt csak a közigazgatási hatóság teheti, melynek alkalmazkodnia
kell a törvényszékek ítéletéhez, amennyiben az eldöntött esetre vonatkozik.”
(Latto amministrativo non pótra essere revocato, ne modificato se non sopra ricorso alle competenti autoritá amministrative, le quali si conformeranno al
giudicato dei tribunali in quanto riguarda il caso decisio.)
S e szakaszt
mivel indokolta a törvény előadója Borgotti? így: „Ez a 4. §. szigorú
következetességgel van levezetve a hatalmak annyiszor emlegetett fundamentális
elvéből.”
S mivel
indokolta a törvény legjelesebb védelmezője, Mancini? így: „Nem találtok
soha törvényszéki cnunciációt. mely megsemmisített vagy megváltoztatott volna
valamely közigazgatási intézkedést… Erre nincs példa, mert ellenkeznék a
hatalmak elválasztásának elvével… és a bíró, ha nem szorítkoznék az ítélkezésre
(a 4. §. értelmében) közigazgatási hatóság lenne.”
Miután pedig
nézetem szerint a közigazgatási bíróságnak nemcsak akadémikus szakértőnek kell
lennie, hanem szükséges, hogy semmisítő, illetve reformáló hatósággal is
felruháztassák; s miután az államhatalmak megosztásával ezt még a különben
helyes úton indult olaszok sem tartják lehetségesnek: természetesen nem
pártolhatom a hatalmak megosztását a közigazgatási bíráskodás indokolására,
amint ezt dr. Dell’Adami sokat ócsárolt dolgozatomból tudhatta volna, ha
figyelmesen elolvassa.
Fogadja
szerkesztő úr kiváló tiszteletemet.
Hobbes szerint
„A szavak a bölcs emberek játékpénzei; csak számítanak velők; de a bolondok
készpénznek nézik.” (Leviathan Cap. IV. de Serm.) Ε mély
értelmű mondás szerint egészen feleslegesnek látszhatik a belügyminiszter által
1880 évi november hó 21-ére egybehívott értekezlet tudományos méltatását az
ankét elnevezés jogosultságának kérdésén kezdeni. S mégis így kell
cselekednünk.
Vajúdó
közigazgatásunk fölött 9 főispán, 12 megyei főtisztviselő és 12 országgyűlési
képviselj hivatott egybe, nem annyira diagnózis-tétel, mint az alkalmazandó
gyógykezelés megvitatása végett; a közigazgatási szakférfiakhoz intézett
kérdések súlypontja ugyanis nem az állapot konstatálásra esik, hanem a teendő
reformokra.
Másrészt
azonban a belügyminiszter a képviselőházban kilátásba helyezte a
tanácskozmányt; tárgyalásai gyorsírói jegyzetek nyomán azonnal közöltettek,
most pedig összegyűjtve külön kötetben feküsznek előttünk, mint a „közigazgatás
érdekében… egybehívott enquệt tárgyalásai”; szóval több jelenség arra
mutat, hogy valóban enquệt tartása céloztatott, hogy eredményeivel, mint enquệte-éivel
kíván a kormány élni.
A
belügyminiszter a közigazgatásnak törvényhozási reformját, vagy – hogy a
képviselőházban 1880. febr. 23-án tett nyilatkozata szavait használjam – „annak
sok iránybani javítását az ország legkülönbözőbb részeiben a
közigazgatással gyakorlatilag is foglalkozók nézeteinek meghallgatása nélkül”
nem tudja képzelni. Ezzel a tervezett és foganatosított értekezletnek megadta
az enquệtek egyik jellemző vonását, de megadta főleg a publicitással, az enquệtek
a másik éltető elemével. Tehát valósággal a törvényhozást jövendő
elhatározásában tájékoztatni hivatott vizsgálatról, ankétról van szó; a név
nem mellékesen, nem véletlenül használtatik.
A miniszter
nem egyedül a maga tájékozása, hanem a közvélemény, a törvényhozás információja
végett tartotta szükségesnek az „értekezletet”, melynek tárgyalásai nem
maradtak a hivatalos akták között, hanem a nyilvánosság elé terjesztettek. Ha
csak az előbbit célozza, az utóbbira nincs szükség, de különösen nem lett volna
szükség a parlamenti nyilatkozatra. A miniszter tehát legislativ működése
alapjául állítván oda az értekezletet, publicitással vévén azt körül, sőt
egyenesen enquệtenak nevezvén, méltán kérdezhetjük, jogosult-e ez
elnevezés? Mert ha valóban enquệte áll előttünk, a legislatiónak erkölcsi
helyzete azzal szemben egészen más, mintha az csak több, bármi kitűnő férfiúnak
nézetét foglalja magában a teendő legislativ rendszabályokra nézve.
Az enqéte
századunk parlamentjeinek informácionális eszköze. Akkor vétetik igénybe, ha
egyes kérdésekről sem a kormány, sem a parlament kitűnőbb tagjai nem bírnak
maguknak döntő nézetet alkotni, mert tényalapjukat oly bonyolódott társadalmi
vagy állami viszonyok képezik, melyek csak a legrészletesebb, az abban forgók
közvetlen tanúságára alapított vizsgálatból deríthetők ki.
Az enquệtek
a modern államok Stethoskopjai; a társadalom szívverését, lélegzését közlik
velünk. Tanulságaikkal a parlament ép oly kevéssé szállhat szembe, amint az
orvos nem azzal, amit stehoskopja a tüdőről, a szívről mond. Szabadon
méltathatja ugyan, de alapul el kell fogadnia.
Ellenben ahol.
ily objektív vizsgálat nem tartatik, vagy nem tartathatik, ahol csak nézetek
nyilvánulnak: ott sok kiváló egyén nézete mindenesetre nyomatékos lesz
ugyan, de épen nem lesz kizárva, hogy maga az alap, melyen a nézetek többsége
nyugszik, még ha a legkitűnőbb férfiaké is, vita tárgyát ne képezze. Tényekkel
szemben nincs vitának helye, csak nézetekkel szemben.
Az enquệtek
csak ilyen tényeket vannak hivatva konstatálni; de a közigazgatási értekezleten
csak másodrendű jelentősége volt a tényeknek; a szakférfiak nézeteinek
támogatására szolgáló eszközök voltak; nem ezeket, hanem a közigazgatási
állapotokról alkotott nézeteket akarták a kérdőpontok kitudni.
A kérdőpontok egyszerű
átfutása, de még inkább az adott feleletek, arról győznek meg bennünket, hogy nem
valódi enquệttel van dolgunk.
Az enquệte
tényeket akar felderíteni; az enquệte csak speciális kérdésekre adhat
feleletet; az enquệte a lehető legszélesebb alapon ejti meg a
vizsgálatot; az enquệte az állam által alkalmazott induktív eljárás.
Ilyen volt-e a
mi közigazgatási értekezletünk?
Ε kérdésre határozott nemmel kell felelnünk.
A miniszteri
kérdőpontok felteszik mintegy, hogy közigazgatási állapotaink ismertek; csekély
számú, nagyrészt a parlament egyik vagy másik házához tartozó férfiú
kérdeztetik meg; ezek nagyobb részének annak idején úgyis lesz alkalma a
közigazgatási reformjavaslatokhoz hozzászólni; ezeknek a parlamentből egy külön
értekezletbe meghívása a végett, hogy a parlamentet felvilágosítsák, teljesen
felesleges; kívülük 12 alispánnak, illetve főjegyzőnek tanúskodása szolgáltatja
tehát a parlament tájékozására az anyagot.
Lehet-e ezt enquệtenek
neveznünk? Tizenkét törvényhatósági tisztviselő rövid nyilatkozata elégséges-e
a parlamentnek a döntő elhatározásához oly kérdésben, melyről a miniszter
kijelentette, hogy azt az ország legkülonbözőbb részeiben a közigazgatással
gyakorlatilag foglalkozók meghallgatása nélkül megoldani nem lehet?
Közigazgatásunk
önkormányzati jellege mellett nem feltűnő-e továbbá, hogy a törvényhatóság
nemtisztviselő elemeiből senki meg nem kérdeztetett? Pedig azt alig állíthatni,
hogy a törvényhatósági bizottságokban egyáltalán nem lennének tagok, kik a
közigazgatási állapotokat ismerik és az enquệten megjelenni hajlandók
lettek volna.
Ε 12 törvényhatósági tisztviselőnek s 21 parlamenti tagnak összesen 9
ülésen (november 21-től november 28-ig) tett depositiói, melyek egy 226
nyolcadrét lapra terjedő sovány kivonatban tétettek közzé, volna hát a
közigazgatási enquệte eredménye?
A gyermekek
gyári foglalkozásáról 4 évig, a kőszénről 5 évig, a segélyezési
szövetkezetekről szintén 5 évig tanácskozott az angol enquệte, s a század
elejétől 1852-ig megejtett enquệtek munkálatainak csak tartalommutatója
412 negyedrétű oldalra terjed. A francia mezőgazdasági enquệte munkálatai
38 negyedrétű kötetet foglalnak el. Nem összehasonlítás végett említem e
tényeket, hanem csak annak bizonyításául, hogy a kilencedik üléssel befejezett
értekezletet az ő 12 nem parlamenti tagjával és 226 lapnyi kis kötetével
enqué-tenek venni már e külső körülmény miatt is alig lehet.
De legfőképpen
nem lehet azért, mert ez ülések legnagyobb része általános elvek fölötti
vitákkal telt el; csak elvétve merülnek fel tények. Az enquệtebe hívottak
inkább még meg nem tartott, de fikció útján megtartottnak vett enquệte
eredményeit discutiálják, ahelyett, hogy maguk tennének tények fölött
nyilatkozatokat vagy, mint az angolok mondják, bizonyságot. A mi közigazgatási
értekezletünk tárgyalásai oly benyomást gyakoroltak ránk, mintha csak az enquệte
megtartására kiküldött parlamenti bizottság állna előttünk, mely az ország
legkülönbözőbb részeiből még csak egybe fogja gyűjteni a szakértőket; mintha az enquệtenek teendő kérdéseket
vitatnának, nem az
azokra adandó feleleteket.
Konkrét
kérdések fölött tanukat, szakértőket nem igen hallottunk nyilatkozni; az egész
egy parlamenti általános vita képét nyújtotta. Az angolok a kihallgatottakat
nyilatkozataikra meg szokták esketni, ötletnek is furcsa volna, p. o. báró
Majthényi Lászlót az 50-es évek francia decentralizációnális törekvések
szellemében mondott, igen emelkedett, de akadémikus értékű véleményére, vagy
Dárday Sándort jogtörténészi magaslatról adott parerejére, vagy Komjáthy Bélát
a parlamentarizmus vulgaris mellett kitalált speciesére, melyet a német tudósok
parlamentarizmus municipalis Komjáthiánusnak neveznének, hitbe venni.
Az enquệtenek
akkor van eredménye, ha mentől speciálisabb. Ámde az 1880. november 21-iki
közigazgatási értekezlet felkarolja az önkormányzati vagy hivatalnoki
igazgatás, az önkormányzati adózás és a közigazgatási bíráskodás kérdéseit, nem
is említve az azonkívül felvetett fontos mellékkérdéseket, mint a közpénzek
kezelési módozatát, a közigazgatási bizottságot és még sok mást. Ennyi ügyet
lehetetlen behatólag, részletesen tárgyalni, ha tárgyalásunk célja nem
általános élvek fölötti vitatkozás, hanem az enquệte alá vett kérdésekre
az ország legkülönbözőbb vidékein szerzett tapasztalati adatokkal való felelet.
Megyei
institúciónk alapjának megváltoztatása egymaga oly nagy kérdés, hogy a
parlamentnek, ha elhatározása előtte levő szakinformációra van szüksége,
nagyobb apparátust kellene mozgásba tenni, mint itt az összes kérdésekre nézve
történt; a 12 megyei tisztviselő, akikből az enquệte állt, még ha
tényekre kérdeztetett volna is, nem nézetére, oly csekély informácionális
anyagot nyújthatott volna, hogy abból megyei közigazgatásunk teljes képét nem
nyerhetné a törvényhozás.
Ha a
törvényhozásnak enquệtere van szüksége, akkor azt a legrészletesebben,
legbehatóbban kell megtartani, nem látszólag; a 12 megyei tisztviselő
kihallgatása oly sok kérdésre pedig csak látszata annak, mintha közigazgatásunk
műhelyébe tekintettünk volna. Az enquétek célja az igazság feltárása, hogy a
törvényhozás valóban tudhassa, mit s hogyan rendezzen. De ez persze sokszor
csak a visszaélések, a hiányok, a bajok feltárása által érhető el. Azért a
valódi enquệte tartásához erkölcsi bátorság kell, még sokkal nagyobb,
mint a szabad sajtóhoz, mert ennek ítéletei ellen különféle appellata, kifogás
támasztható, melyek az enqétek ténymegállapításai ellenében nem foghatnak
helyet.
Az enquệtek
tényekből akarnak inductiót tenni: a közigazgatási értekezleten mindig csak
deductiókat hallottunk; a ülésből 4 általános tárgyalással telt el, összesen 5
maradt tehát a részleteknek; de itt is többször hangoztatták a „meggyőződés”-t,
a „hit”-et, a „nézet”-et, mint a közigazgatási állapotok tudomását. Az
értekezlet tagjai, nem tanúságot, hanem prof essio f ideit tesznek; s ez nem is
lehet máskép, mert a feltett kérdések majd mind általános elvekre vonatkoztak.
Nem enquệte
volt tehát az értekezlet, sőt szoros szakértekezlet sem, hanem politikai
discussio, melyben a szélsőbal, az ellenzék s a kormánypárt két árnyalata, sőt
maga a miniszter is politikai szempontokból foglaltak állást, vagy legalább
politikai tekinteteket is érvényesítettek a tiszta szakkérdésekben.
Mindezt azért
tartjuk szükségesnek hangsúlyozni, mivel újabb időben az úgynevezett enquệtek
kormányzatunkban nagyon virágoznak, anélkül, hogy valósággal enquệteszerű
vizsgálatokról szólanunk lehetne. Az enquệtek természetére nézve uralkodó
nézeteket sajátságosan illusztrálja az egyik értekezleti tag felszólalása, aki
köszönetet mond a miniszternek, hogy az enquệtebe oly egyéneket is
meghívott, akik a közigazgatással foglalkoznak; vagy talán politikai
oldalvágás akart lenni e köszönetnyilvánítás.
Államtanács,
vagy – a név nem határoz – bármely rendszeres kodifikáló bizottság nem léte,
adminisztratív statisztikánk szervezetlensége, a különböző társadalmi érdekek,
mint a mezőgazdaság, ipar, kereskedelem jelenségeinek rendszeres észlelésében
levő hiányok, teszik az úgynevezett enquệte-ket szükségesekké; de azért
ne higyjük, hogy e surrogatumokkal elérve lenne az, amit. velük pótolni
akarunk.
így a
közigazgatási enquệtet is, nem mint ilyet kívánjuk méltatni, mert az
annak nem nevezhető; hanem mint a közigazgatás reformjára vonatkozó elvek,
nézetek bizonyos összegét. Nagyon sajnáljuk, hogy nem inkább az elsőt tehetjük;
hogy a gyakorlat emberei annyit theorizáltak, hogy kevés oly adattal járultak
közigazgatásunk gyakorlati menetének felderítéséhez; bár elismerjük, hogy erre
a feltett kérdések által mintegy kényszerítve voltak.
Mielőtt azonban
a tanácskozmány érdemleges méltatására átmennék, nem lesz tán felesleges az enquệtek
kérdését röviden, elvileg vizsgálni; teszem ezt a fenn-tebb mondottak némi
igazolásául, miután ott csakis az előttünk fekvő konkrét esetről szólottam.
Az enquệte
távolról sem oly egyszerű technikus eszköz, a minőnek első tekintetre látszik,
a minőnek a mi kormányzati gyakorlatunkban feltűnik.
Az enquệte
nálunk törvények, kormányzati rendszabályok szakszerű kidolgozását biztosító
eszköz.
A miniszter
törvényjavaslatot akar az országgyűlés elé terjeszteni, de azt akár annak
nagyfontosságánál, akár tárgya újságánál fogva előbb jónak látja néhány tudós
vagy tudományosan mívelt gyakorlati szakember bírálata alá bocsátani; 10–20,
esetleg még több szakember halgattatik ki akár a kész törvényjavaslat, akár
annak főelvei fölött s ez enquệtenek neveztetik.
Ámde az enquệtek
célja nem annak kiderítése, amit a szakemberek már tudnak, hanem azé, amit még
nem tudnak és szakember létükre sem tudhatnak.
A kiváló
tudós a történelem, a statisztika útján igen sokat tudhat, de a jeles praktikus ennél még többet,
jobban is tudhat, mert a viszonyokat az élet közvetlen elevenségében ismeri,
csakhogy nincs oly kiváló praktikus, aki egyénileg az összetett életviszonyok
egészére, minden részletére ily tudomással dicsekedhetnék. Az enquệtek
segítenek e bajon. A tudóst összeköttetésbe hozzák az élettel, a gyakorlat
emberét az egész, a teljes élettel.
A mi enquệtejeink
többnyire abból indulnak ki, hogy néhány szakember már mindent tud. Az angol enquệtek
ellenben, a melyeket más népek is mintául vettek s többé-kevésbbé követtek, a
szakemberek felvilágosításaira célzó intézmények, melyekben a felvilágosításra
a társadalom legegyszerűbb, a szociális létra legalsóbb fokán álló emberek is
nemcsak alkalmas, de nélkülözhetetlen közegeknek fogadtatnak el.
Látszik ez az
angol enquệtek alakításában. A parlament egyik vagy másik háza vagy a
királynő rendszerint 15 tagból álló bizottságot küld ki, hogy egy bizonyos
kérdésre (pl; mi az oka az indiai éhségnek, a szén drágaságának, a vasúti
szerencsétlenségeknek) a szükséges vizsgálatot megejtse, kihallgatásokat
eszközöljön, adatokat, okmányokat gyűjtsön, szóval a lehető legteljesebb
matériáiét állítsa össze, melynek alapján a feltett kérdés eldönthető.
De a
szakemberekből álló bizottság
kérdezésre van hivatva; a feleletet a tanuk adják. A különösen
meghívottakon kívül mindenkit tanúságra bocsátanak, aki vallomást tenni akar, s
csak e nagyszerű eljárás után, mely néha a helyszínén, az ország különböző
részeiben, szemlékkel is összekapcsoltatik, ad az enquệte-bizottság
véleményt; sőt ezt sem mindig, amennyiben a kérdést eldöntésre érettnek még nem
találja.
Az enquệte-bizottság
főfeladata tehát a kérdések feltétele (ezek azonban nem állapíttatnak meg
előre, hanem az egyes tanuk nyilatkozata szerint változhatnak), továbbá az
alkalmas tanuk kiszemelése, kihallgatása a vallomásokbani ellenmondások szembesítés útján
való megoldása. Mindehhez, de még inkább a vallomások útján nyert anyagnak
feldolgozásához, az ítélet kidolgozásához, nagy szakértelem kell ugyan; de
azért az enquệte súlya nem a bizottságban, hanem az általa kihallgatott
tanukban, azok nagy számában, a kihallgatás közvetlenségében, nyilvánosságában
stb. rejlik ép úgy* mint a bírói ítélet helyességére mindig a tényalap helyes
megállapítása döntő.
Enquetejeink legtöbbjében
tehát épen az hiányzik^ ami az angolokéban a fődolog; míg ezeknél a tényállás
kiderítése a fő, addig bennünket a tényállás nem igen aggaszt, mi ítéleteket
akarunk.
Kétségkívül
vannak számos törvényhozási teendők, melyeknél a tényállás nem kétséges s
nehézségre csak az ad okot, mily állást foglaljunk el a statisztika vagy a
nagyon egyöntetű tapasztalás folytán ismert állapotokkal szemben. Igen sok
esetben a statisztika, a hivatalokban felgyűlt adatok (pl. a perekben állandóan
mutatkozó jelenségek) feleslegessé teszik az angol mintájú enquệteket.
Ily esetben nagyon helyén levők a nálunk divatba jött „enquệtek”.
Az is
kétségtelen, hogy az angol parlamenti enquệtek sok esetben tényleges
viszonyok kipuhatolására sem szükségesek, sőt, hogy írásbeli kérdőívek útján,
melyek lehetőleg az ország minden vidékén szétosztatnak s betöltve egy központi
hivatalba visszaküldetnek, az enquệtek célját inkább elérhetni. Az írásos
enquệtek fényes eredményeként szokott említtetni a siker, melyet Hunter,
a bengáli statisztikai hivatal főnöke elért, ki írásbeli kérdések útján azt
tudakolta ki, az egyes járásokban az aratás utáni gabona-árnak milyen
magasságából lehet következtetni, hogy az új aratásig a gabonaár annyira
emelkedni fog, hogy a szegényebb sorsúak ez árakat megfizetni képtelenek
lesznek. Az így nyert feleletekből előre megállapította az 1873-iki éhség
bekövetkezését.
Számos
parlamenti enquệte eredmény nélkül foglalkozott e kérdéssel, míg Hunter
írásbeli eljárása a célt teljesen elérte, a kitudni akart tényeket konstatálta,
az eredményt belőlük levonta, s az 1873-iki, Hunter által megjósolt éhség volt
eddig az első, melynek borzalmait az indiai kormányzatnak elhárítani sikerült.
Ahol azonban a
tények bonyolultak, ahol azokat elfogultság, érdek, tudatlanság elhomályosítja,
ahol az adatokhoz nehezen lehet férni, ahol az így tisztázott tényekből a
következményeket megvonni bajos: ott csak az angol enquệtek nagyszerű
apparátusa ígér sikert, ezeknek lényege pedig abból áll, hogy 10–15, a
társadalmi és politikai kérdések valamelyikében kiváló szakférfiú bizottságba
egyesíttetik s ez azután mondhatni a. társadalomnak egész azon részét, mely a
vizsgálat alá vett kérdés által érintetik, kihallgatja. De lehetséges-e a
társadalom egy nagy rétegét kihallgatni? Betűszerinti értelemben bizonyára nem:
de lényegileg véve igen, ha a bizottság lehető nagyszámú egyént idéz maga elé s
tárgyalásai nyilvánossága és rögtöni közététele által mindenkinek módot nyújt a
megjelenésre, a fölszólalásra, a rectificatióra.
Az enquệte
tehát a szoros megmérésre nem alkalmas tényeket akarja konstatálni s az állam
elhatározásait inductiv alapra fektetni; minek az összes emberi gondolkodásra
való nagy befolyása önként következik, az állam lévén a leghatalmasabb tényező,
mellyel akarva nem akarva a legtöbb embernek számolnia kell.
De másrészt az enquệte
az egész társadalomhoz fordulva, az egyeseket a közület munkájában való
részvételre hívja fel, nyilvánossága által a közügyeket valóban közösekké téve,
a közhatalom megoszlására is nagy befolyást gyakorol.
Az enquệte
tehát valódi, teljes alakjában épen nem egyszerű kormányzati észköz, de
jelentősége a tudománynak nyújtotta szolgálat által sincs kimerítve. Az enquệtekben
sokkal több rejlik. A népek s általuk az emberiség összgondolkodása nyer reális
alapot, a nagy közkérdések meddő, elvont vitája helyébe a való tények
mérlegelése lép; előttük az emberszerető utópiának ép úgy meg kell hátrálniok,
mint a tényleges viszonyok állítólagos hatalmával takaródzó önzésnek.
De az enquệtek,
ép úgy mint a szabad sajtó, az államhatalmat politikailag is kivetkőztetik merő
uralmi jellegéből s a hatalom birtokát a belső igazoltsághoz kötik; csak szabad
népeknél van az enquệteknek igazi talaja. Másrészt a politikailag nem
jogosult osztályokra az enquệtek a szavazatjoggal majdnem egyenlő
jelentőséggel bírnak, hanem is a formális hatalmat, mindenesetre a nyomatékot,
a befolyást illetőleg.
Az enquệtek
szervezetük, eljárásuk, a felvett kérdések terjedelme és fontossága
tekintetében igen különbözők lehetnek, amint ezt az enqéteügy irodalma kifejti.
(L. Cohn Ueher parlament. Untersuchungen in England. 1873. A Verein für Socialpolitik irataiban 1873. évfoly. – Neumann véleményét a gyári
törvényhozásról ugyancsak az egylet iratai közt (1877-ből): Das Ver-, fahren bei Enqueten über sociale Verhältnisse. Drei Gutacht, von Embden, Cohn, Sueda, Ludlom,
továbbá Carlo Ferraris Saggi di econ. stat. e scienza dellammi-nistrazione).
De tulajdonképeni
enquệteről csak akkor lehet szó, midőn a közállapotok bonyolult
tényadatának a társadalom közbejöttével való megállapítása a fő, az első
feladat; a törvények előkészítésére szolgáló egyéb módok, bármily fontosak,
bármily szükségesek legyenek, az enquệtek nevére igényt nem tarthatnak s
eredményeikre nem szabad úgy hivatkozni, mint az enquệtek megállapítására.
így tehát a
közigazgatási enquệtet szakemberek értekezletének fogadhatjuk el. A
tárgyalások hivatalos gyűjteménye szerfölött összevont; ez mentsen ki, ha
egyik-másik tag véleményét netán helytelenül fogtuk volna fel.
II.
Az értekezleten
az oroszlánrész a centralizáció és decentralizáció kérdésének jutott, vagy mint
mások formulázták: az önkormányzatnak és hivatalnoki igazgatásnak. Legtöbben a
tisztviselők választásában és a miniszteri kinevezésben látták közigazgatásunk
reformjának súlypontját.
A közigazgatási
gyakorlat emberei tudós vitákba bocsátkoztak az alkotmányosság, az önkormányzat
lényege, a közethika kérdései felett; csak kevesen tartották fenn az irányadó
szempontot, hogy a közigazgatásnak először is nagyon mindennapi feladata van: a
nemzet életének rendes, szabályos menetét az ország minden zugában biztosítani.
Szabadság,
alkotmányosság, önkormányzat, magas fokú nemzeti közerkölcs a legmagasabb
pontok, melyekre valamely nép emelkedhetik, de oda alap, lépcső kell, mit a
rendes közigazgatás biztosít. Ε nélkül e magas célokra
törekvés álomkép utáni kapkodás. Már Bo-din, ki pedig oly magasztosán fogta fel
az állam végcélját, megírta: „Non poterit tamen Respublica diu stare, di deseratur
ab iis actionibus quae in civium salute tuenda, in jure dicundo, in alimentorum
caeterarumque rerum ad vitam necessariorum assidua in rectione versantur;
perinde ut mens sublimarum rerum contemplatione abrepta, corpus ipsum famae ac
siti languere aut vigiliarum studio enecari patiatur.” – De Republica. 3. edit.
p. 10.
Bár „egyedül az
adminisztrációnak és az adminisztráció útján nyerendő érdekek álláspontjára”
helyezkedett volna mindenekelőtt az értekezlet. Ebben lett volna a főérdeme,
nem, mint Majthényi vélte, hibája.
Minden
intézménynek, így a közigazgatásnak is. megvan saját célja, s megvan hatása
főcélján kívül az összélet több részeire is. Ha a közigazgatás rendezéséről,
reformjáról van szó, lehet-e józanul más célt fontosabbnak tartani, mint épen a
közigazgatásét? Nem az volt az értekezlet hibája, hogy azt nagyon is előtérbe
helyezte, hanem épen ellenkezőleg az, hogy e főcél nagyon is háttérbe szorult,
legalább öntudatosan kevés értekezleti tag által állíttatott előtérbe. Tibád
volt különösen az, ki összes érvelése alapjaként határozottan a
közigazgatás sajátképi célját állította oda, mint a közigazgatási reformokban
irányadót.
Az egyik nézet
szerint a közigazgatás rendezésénél az alkotmányi tekintetek lehetnek egyedül
irányadók, a másik a közvélemény követelményeit tartja döntőnek, a harmadik a
magyar nemzeti szupremácia fenntartását; sőt irányadó szempontnak jeleztetett
még nemesi középosztályunk pusztulásának megakadályozása is közigazgatási
hivatalok viselhetése által.
Az alkotmányi
tekintetek alatt az abszolutizmus elleni védelem és a magyar állam önállósága
értetik az osztrák szövetségessel szemben. Kétségkívül nagy, mindenek fölött
álló tekintet. De lehet-e ezt a közigazgatás útján elérni? tűzhető-e ilyen cél
direkt közigazgatási föladatul? A közvélemény követelményei semmiképen sem
mellőzhetők anélkül, hogy döntőknek tarthatnók, főleg midőn alattuk sokhelyt a
megyékben eddig uralkodott klikkek is rejtőznek. A nemzeti szupremácia még a
legjogosultabb kiindulási pont, ha nem egyoldalúan, a közigazgatás művelődési
missziójától vagyis tulajdonképeni céljától elválasztva állíttatik oda. Hisz az
állam a közigazgatása által a jót, rendet, a biztosságot, a művelődést sohasem
nyújthatja teljesen kozmopolitikus extractumban, azon mindig meglesz valamely
individuális nemzeti jelleg. A legfonákabb kiinduló pont az, mely a
középnemességünket közigazgatási hivatalok által véli az enyészettől
megóvhatni. (Kubiczának vissza nem utasított érvelése szerint úgy látszik, b.
Majthényi L. fejezte ki a nézetet.) Fonák nemcsak azért, mert a közigazgatás
egy osztály érdekének eszközévé tétetik – amit ez osztály múltjára,
államiságunkra való tekintettel még védeni is lehetne –; de fonák e kiinduló
pont azért, mert vele az elérni kívánt cél meg nem valósítható. Egy osztály
romlása az összesen sem sok közigazgatási hivatallal meg nem akadályozható, sőt
valóságos vétek ez osztályt helytelen irányban még törvényhozási úton is
megerősíteni; ez osztály regenerációja, melyben hiszünk, az új társadalmi és
gazdászati viszonyokhoz való alkalmazkodás mellett lehetséges, de nem azzal
egyenesen ellenkező irányban, mit a közigazgatásnak jelen rendszere s annak fenntartása
csak előmozdítana.
Ily szempont
nem segítene a középnemességen s lehetetlenné tenné a közigazgatás helyes
szervezését, mint Kubicza és Lónyai János is hangsúlyozták, előbbi egyenesen
kimondva, hogy a választási rendszer társadalmunk helyes fejlődésének egyenesen
gátja.
A
belügyminiszter állásfoglalása e kérdésben b. Majtényi részén, bár némi
frontváltozással, valóban meglepő.
Az alkotmányi
tekintetek nem kevéssé veszélyesek, ha egyoldalúan állíttatnak előtérbe.
Minden
közigazgatásnak alkotmányosnak kell lenni, e fölött természetesen vita sem
lehetséges; de a legnagyob hiba a közigazgatás főfeladatát alkotmányi, magas
politikai célok elérésében keresni, szervezetét, működését ezek szempontjából
rendezni. Miként a bíróság, úgy a közigazgatás is az államnak minden politikai
változások között állandó alapját képezi.
Ezt nem tudják,
nem akarják a pártok felfogni.
Nem úgy értjük
ez állandóságot, mintha a más elveket képviselő pártok uralomra jutásával s a
legislatio irányának megváltozásával a bíróságok és a közigazgatás működése is
meg nem változnék; hisz ez a törvényhozás fölényének tagadása lenne; a bíróság
más igazságot szolgáltat ki a legislatio más és más állása szerint, amint a
közigazgatás szabadkereskedelmi vagy védvámos, az egyéni szabadságnak kedvező
vagy azt megszorító, felekezeti vagy közömbös irányú lesz az állam legislativ
elveinek változása szerint. De igenis állandó kell, hogy legyen nemcsak a
bíróság – ez ma már nem controvers – hanem a közigazgatás is annyiban, hogy ne
szerepeljen az állam életének magaslatán folyó küzdelmekben, a hatalomérti
versenyben, mint eszköz.
Ezt ma már
átlátják Amerikában is, hol az elnöki szervező hatalom, a kinevezési jog, oly
sokáig jutalmazási eszköznek tekintetett, mellyel a rendelkezési alapok s egyéb
módok híjában lévő elnök korteseit kárpótolta. Amerikában, hol az állami
adminisztrációt félvállról vélték tárgyalhatni, mert hisz ez az egyéni
kezdeményezés, a self-help hazája.
Bíróság és
közigazgatás a politikai anyagcsere által egészben véve nem érintett állami
alakok; legalább kellene, hogy azok legyenek. Életnedvek tekintetében ugyan
mindig a politikai küzdelmek eredményeitől függenek; de működésükben az
államnak állandó, a politikai, pártváltozásoktól független örök eszméjét
képviselik. A bíró a justumot, a közigazgatás az aequumot; az első a szerzettet
biztosítja, az utóbbi újabb szerzésre, újabb haladásra képesít.
Állam, melynek
nincsen pártatlan bírósága és közigazgatása, vagy még nem állam, vagy már nem
az; erőtlen, látszólagos életet élő jelenség, bármily tündöklő sikerekkel
dicsekedhessek is egyes tereken. Mikor a legfőbb polcon, a parlamentben, a
kormányba, a fejedelemben nincs meg a természetes, a szükséges erő, akkor
szokott az állam az igazságszolgáltatáshoz, a közigazgatáshoz folyamodni, tőlük
rendeltetésükkel ellenkező szolgálatokat kérni és erőszakkal is szerezni.
Az állam
közigazgatása által tartja fenn s fejleszti a nemzeti eszmét, emel jólétre,
műveltségre, közerkölcsre, ez által gyűjti egybe az egyéni erőket pénzes
hadügyben. Ezek az állam örök feladatai, melyekkel az állam- és alkotmány
formák változásának, de különösen a pártok uralmi törekvéseinek nem szabad
ellentétbe helyezkedni; nem szabad az általános emberit és a vele szemben
egyénies nemzetit, az állam életének e legfőbb iránypontjait a múló
életformáknak alárendelni.
A közigazgatás
öncélt képvisel, amint öncél a nemzet, melynek továbbfejlődése tekintetében
döntő fontosságú, mert a legkisebb emberi agglomeratiokat is felölelő és
irányzó orgánuma; a közigazgatás rendezésében nagyon is helyén van tehát
„egyedül az adminisztráció és az adminisztráció útján kielégítést nyerő
érdekek” alapjára helyezkedni s azt nem a magas politika, a pártkérdések
szempontjából tekinteni.
Az enquệte
fő vitapontját képezte, vajjon az önkormányzati vagy hivatalnoki alapon
szerveztessék-e közigazgatásunk.
A kérdés sok
oldalról, helyesen világíttatott meg, de a hírlapi és hivatalos közlések inkább
az akadémikus, a tudós vita, mint a gyakorlati tárgyalás benyomását hagyják
hátra az emberben.
A kérdés mindenekelőtt
nem szedetett szét részeire.
Az önkormányzat
kérdése sokat foglal magában, s általánosságban reá felelni lehet ugyan, de a
feleletnek a gyakorlati államférfiú hasznát nem fogja vehetni; mert nála
nemcsak az elv bír fontossággal, hanem kiválólag a részletek, az elv konkrét
alakja.
Az önkormányzat
szabályalkotás, az önkormányzat intézés és tényleges igazgatás, a mindennapi
folyó ügyek ellátása, az önkormányzat ellenőrzés, az önkormányzat szakértői
funkció, az önkormányzat adókivetés, az önkormányzat szervezési teendő
hivatalok felállításánál és betöltésénél, sőt az önkormányzat egyszerű
mechanikus, külső működés is, pl. a tűzoltási, a polgári rendőri, a nemzetőri
teendőknél.
Vajjon e
különböző, de az önkormányzati tevékenység összes mozzanatait ki nem merítő
funkciók ki által és mily módon való gyakorlása iránt lehet-e gyakorlatilag
értékesíthető feleletet adni, ha feleletünk általánosságban tévedez?
Ha a különböző
államokat tekintjük, az önkormányzati és a centralisztikus elvnek
legbonyolultabb kombinációit fogjuk találni. Kizárólag önkormányzati
alapon szervezett közigazgatása nincs egy államnak sem, amint megint tiszta
adminisztratív centralizáció sem létezik sehol. Az elsőt tán bizonyítani sem
szükséges; a pénzügyigazgatást, a postát, a rendőrség végrehajtó szolgálatát
nincs nemzet, mely önkormányzatilag igazgassa. De ép úgy nincs tiszta
centralizáció. Franciaországot szoktuk a centralizáció typikus alakjának
tekinteni; ámde ha nem a látszat, hanem a való vezérel bennünket,
Franciaországban s a mintájára alkotott közigazgatási szerkezetekben nemcsak
tiszta centralizációt nem fogunk találni, hanem igen tisztességes mértékű
önkormányzatot is.
Nem szólok a
megyei és községi tanácsok szoros helyi jellegű hatásköréről. Csak két pontot
emelek ki: Franciaország három fő egyenes államadója, körülbelül évi 300 millió
frank összegben, a megyék arrondissementok a községek által vettetik ki;
Franciaország 36.000 községében a polgármesteri (maire) és
polgármesterhelyettesi tisztek nobile officiumként láttatnak el a legkisebb
községtől kezdve a százezernyi lakosságú nagy városokig.
Ε két tény, ha az elsőnél az adónak, még pedig állami adónak nagyságát,
melynek kivetése az önkormányzatra bízva van, figyelembe vesszük; ha a
másodiknál a polgármesteri tiszt terhességét, a vele járó nagy felelősséget
tekintjük: gondolkodóba eshetünk a fölött, vajjon méltán vagyunk-e oly nagyra
még ma is önkormányzati tulajdonságainkkal. Annyit azonban mindenesetre
bizonyít, hogy még Franciaország centralisztikus közigazgatási szervezetében is
nem jelentéktelen láncszemeket képeznek bizonyos önkormányzati ténykedések, és
hogy az önkormányzat és centralizáció nem a vagy-vagy egyszerű logikájával
oldható meg, hanem nagyon is részletes ténykérdések méltatásán alapuló
feleletet kíván.
Olaszországnak
francia mintára szervezett közigazgatása van. Általános jelzővel azt is
centralizáltnak, hivatalnoki és nem önkormányzati természetűnek kellene
nevezni. S íme mégis az önkormányzat minta-államának gyermeke, Lord Derby
(Economist 1879. október 11-iki számában, idézve Ferraris Saggi-jaiban 473. 1.)
magasan Anglia felett állónak mondja azt főleg a városi és községi önkormányzat
tekintetében, s annak megközelítését Angliában csak remélni is, egyelőre merész
dolognak tartja (is perhaps too much to hope for), mert ebben az olasz
rendszerben a főurak vállalkoznak községi elöljárói, polgármesteri teendőkre s
a millionáriusok büszkék, ha megyefőnökök lehetnek.
De nemcsak a
kérdés volt nagyon synthetikus, a feleletek is nagyrészt ilyenek.
Közigazgatásunknak
nem ugyan számszerű, de igen is egyes jellegzetes tényekkel illusztrált
statisztikáját hasztalan keresnők az értekezletben; felesleges is lett volna a
hivatalos úton írásbeli összeállításokból megtudható adatokat (pl. hány megyei
tisztviselő végzett jogi tanulmányokat, hány él egyedül hivatala után, hánynak
van birtoka) az enquệteben kérdezni, aminthogy másrészt helytelen lett
volna a megye kormányzó embereitől teljesen elfogulatlan ítéletet várni az
általuk vezetett közigazgatásról. De lehetett és kellett volna tisztább képet
nyújtani ezen kérdésekről, melyek a közvéleményt nem ok nélkül foglalkoztatták.
Akárhogy vegyük is a dolgot, a sikkasztásoknak oka a megyei igazgatásban, tán
csak mégis nem egyedül az egyének véletlen rosszaságában, hanem bizonyos általános
okokban, a közigazgatási, a társadalmi szerkezetben is rejlik. Az értekezlethez
intézett kérdések nem tették szükségessé e főcélnak szolgáló feleleteket, pedig
csak ilyenek alapján lehetne az önkormányzati és hivatalnoki igazgatás sorsa
fölött alaposan határozni.
Nézetem
szerint önkormányzatunk mai alakjának sorsára nézve döntő kérdés az,
életfenntartási eszköz-e a törvényhatósági hivataloskodás? életpálya-e, mely az
illetőknek kenyeret ad?
Önkéntelenül,
ösztönszerűleg a választás vagy a kinevezés alakjában formuláztatik
önkormányzatunk jövőjének kérdése; és noha az e jelszavakhoz fűzött
következtetések gyakran nagyon is távol járnak attól, amit mi a kérdés
sarkpontjának tartunk; noha látszólag nem is gondolnak az életpályával, az
életfenntartási eszközzel, a kenyérkeresettel: valójában az egész formulázás
azért ilyen, mert annál öntudatlanul is az életpályára kell gondolnunk. Kubiczának
idevonatkozó, többet sejtető, mint mondó nyilatkozatai; Sándor Béla
határozott kijelentése, hogy ma már a közigazgatási hivatal is életpálya; Horváth
Lajos egyenes parallelája, hogy a közigazgatási pálya is olyan állandó
legyen-e, milyen 1870. óta a bírói; a külső forma, a választás vagy kinevezés
mögött: nagyon is reámutatnak a dolog lényegére.
A kinevezés
hívei látszólag az állam számára akarnak garanciákat, hogy a közhatalom az
ennek bizalmát bíró közegekre ruháztassák csak; a választást pártolók csak az
egyes helyi népagglomeratiok választása által vélik biztosíthatni a nemzet
befolyását törvényei végrehajtására.
Ε fölszín alatt azonban egészen más, hatalmas, ellenálhatatlan erővel
működő tényezők rejlenek. A kinevezés híveinél annak érzete, hogy a
közhivatalokra a társadalom önerejéből nem bír többé közegeket állítani; hogy a
társadalmunk középrétegeiben a közhivatalokra való kiképződésre és e
hivataloknak minden pénzbeli ellenszolgáltatás nélkül való ellátására nincs meg
a fölös jövedelem; hogy a közhivatal életpálya, melynek keresését a kellő elem
részéről csak akkor várhatni, ha azon a boldogulás a választás esélyeinél
biztosabb alapra fektettetik.
A választás
zászlóvivői ellenkezőleg minden áron meg akarnák akadályozni, hogy a közhivatal
a társadalomtól független életpálya legyen, mert ebben a nemzet élő öntudatának
csorbulását, önrendelkezésének feladását látják a végrehajtás terén. Ha a
hivatal életpályává lesz, a közhatalom döntő
fontosságú része, a törvényeknek
érvényre juttatása, a nemzet helyi agglomeratioiról a kormányra, illetőleg az
existenciája biztossága által a társadalomtól elzárt hivatali testületre száll.
Alapjában
azonban nem annyira az előtérbe helyezett nemzet, mint inkább az egyesek
individualitásának féltékeny dédelgetése, néhol helyi érdekcsoportok célzatai
képezik a választási rendszer kulcsát, mellyel a közhivatalnak életpályává
tétele legkevésbbé sem egyeztethető össze.
Bármint
forgassuk az önkormányzat kérdését, annak súlypontja mindig a tisztviselőre fog
esni. Hazai közvéleményünk helyesen látja az önkormányzatot a tisztviselők
sorsához kötve; csak abban téved, hogy a kinevezést illetőleg a választási
hatalom áthelyezése vagy jelen állapotában való meghagyása által már eldöntött-nek
hiszi az ügyet.
A választás
híveinek mindenekelőtt arról kellene maguknak számot adni, hogy mi a választás?
A választás a
közéletben a szuverenitás nyilvánulási módja vagy organizatórius eszköz. Minő
szempontból pártolják hívei? Disjunktív ítélet alakjában alig kapnánk e
kérdésre feleletet; de azt hisszük, nem sok ellentmondással találkoznék azon
tétel, hogy a választási és kinevezési rendszer hatalmi kérdés a kormány és a
társadalom között. Mint ilyen azonban már eldöntetett; közigazgatásunk
rendezésében már túl vagyunk azon kérdésen, a kormányé legyen-e a hatalmi
versengésben a túlsúly Ρ
A kormánynak
annyi hatalma ma is van, hogy candidationalis joga s egyéb törvényes eszközök
segélyével a választott tisztviselőkkel is képes a társadalom egyes
törvénytelen törekvéseivel szembeszállni; a közigazgatás rendezése nem ez elemi
céllal foglalkozhatik, s a választott tisztviselők dacára is bírtunk annyi
önuralommal, hogy a részek elismerték az egésznek túlsúlyát, hogy a megyék a
kormány fölé kerekedni nem akartak, nem tudtak.
A közigazgatás
rendezésében ezen elméletileg igazolt s 14 évi parlamentaris kormányzatunk
gyakorlata által kétségen felül a helyezet tétel fait accomplinak tekinthető.
A közigazgatási
organizáció ügyét e hatalmi kérdéssel összebonyolítani valóságos anachronizmus;
pedig a tisztviselőválasztásnak legalább a megyékre nézve nem mint
organizatórius módnak, hanem mint hatalmi emeltyűnek van manap már csak értelme.
Igaz ugyan, hogy a hatalmi kérdés, ha nem az vitás, kinek részén legyen a
túlsúly, sohasem tűnik el az állam életéből, mert a hatalommegoszlás a
végrehajtás terén a kormány túlsúlyának elismerése mellett is mindig aktuális
jelentőségű. A kormány túlsúlyának elismerése dacára mint hatalommegosztási
rendszabály szerepel a belga bíróságok és megyei tanácsok candidationalis joga
a bírói hivatalokra, a porosz Kreisseausschuss-é, a Landrathra, a francia
kisebb községek – departement, arrondisse-mént és canton székhelyein a kormány
nevezi ki a maireket – maire-választási joga. De midőn a hatalommegosztási
törekvések jogosultságát a közigazgatás terén elismerjük, nem felejtjük el a
főcélt, hogy mindenekelőtt a közigazgatást akarjuk rendezni, s hogy tehát mindent
félretéve, először is azt kell vizsgálnunk, mit kivan ez. Ha vizsgálatunk
eredménye a közigazgatás sikerességét biztosító intézményeket csak a kinevezési
rendszerben Ígérne, de az egyszersmind a kormány hatalmát félelmesen nevelné;
ekkor kellene a túlságos hatalom ellensúlyozására gondolni, de nem előbb,
mintsem az elsőre nézve megállapodtunk.
Ha tehát az
önkormányzati tisztviselők sorsa a döntő az egész önkormányzatra nézve, s ha a
tisztviselők fölött másként nem dönthetünk, mint annak a kérdésnek megfejtése
által, kenyeröket keresik-e a tisztviselők hivataloskodásuk által vagy nobile
officiumot teljesítenek-e, szükségképen azt kell vizsgálnunk a) minő
természetű a közigazgatási hivataloskodás a megyékben, lényegesen
különbözik-e más közszolgálati ágak hivataloskodásától? b)
teljes odaadást, a tisztviselő egész erejének, összes tevékenységének
kifejtését teszi-e szükségessé a törvényhatósági szolgálat? s ha igen, c) vannak-e
társadalmunkban oly elemek, melyektől ily szolgálatot várhatunk, anélkül, hogy
az reájuk életfenntartási eszköz is lenne?
így formulázott
kérdésekre, azt hisszük, oly egyhangú feleletet nyerünk, minőt közügyekben
ritkán remélhetünk és ez a jelen esetben, akár társadalmunkat, akár
önkormányzatunkat tekintsük, egyformán sajnos; mert a felelet abban lesz
egyhangú, hogy társadalmunkban hasztalan keresünk elemeket, melyek a
közigazgatást nobile officiumként kezelhetnék.
Az alispáni, a
szolgabírói, jegyzői hivataloskodás, hogy feladatának megfeleljen, manap a
teher, a megkívántató készültség és jellem tekintetében miben sem különbözik a
többi közszolgálati ágaktól. Ép oly bizonyos, hogy csak mellékesen
hivataloskodni a főbb hivatalokban egyedül a közszolgálat hátrányára lehet.
Hasztalanul akar a megyei „tisztviselő” nevében is a hivatalnoktól különbözni.
A
törvényhatósági tisztviselő a mai munkabeosztás mellett nagyszámú feladatait
tekintve; akarva nem akarva, állandóan bureaujához van kötve vagy körútakat
tenni kénytelen. Adó- és katonai igazgatás, községek ellenőrzése, közlekedés,
egészségügy, ipar- és rendőri ügyek, közoktatásügy, ahogy ma a törvényhatósági
tisztviselők között felosztvák, másként mint rendszeres, bureaukratikus
formákkal nem intézhetők. A legbizonyosabb azonban az, hogy akik a
törvényhatósági tiszteket viselik, csekély kivételekkel életfenntartási célból
teszik; sőt az előkészültség a hivatalok legnagyobb részére nem lévén
törvényszerű kellék, a közigazgatási szolgálat sok esetben a társadalmi
állásukból kiesett, közigazgatási előképzettséggel nem bíró elemek menedéke.
Ha tehát
ennyire világos a feltett kérdésekre a felelet, s ha e feleletből szükségkép a
kinevezési rendszer s ezzel kapcsolatban egy nagy, az egész országot átölelő
concretalis hivatalnoki státus következik, rendszeres fizetésekkel, nyugdíjjal,
fokozatos előléptetéssel, miért is vetettük fel az egész kérdést? Miért nem
vallottunk színt egyszerre, hitvallást téve a centralizáció mellett és az
önkormányzat ellen?
Azért láttuk
szükségesnek a kérdést így feltenni, mert a választási rendszer
tarthatatlansága csak így lesz kézzelfoghatóvá és, amire különös súlyt
fektetünk, a kinevezési rendszer egyoldalúsága csak így helyezhető kellő
világításba.
Amily
tarthatatlannak tartjuk a tisztválasztási rendszert a megyei igazgatásban,
épúgy nem nyughatunk meg abban, ha a kinevezési rendszer hívei között még azok
is, akik az önkormányzat fenntartását óhajtják, de annak elvét a tisztviselők
tekintetében teljesen feladhatónak, sőt feladandónak vélik, a megyegyűlések
hatáskörének tágításában keresnek érte kárpótlást. De mindez az életpálya
kérdésén sarkal. Ha a közigazgatási szolgálat életpálya, még pedig nagy
előkészület, magas szellemi minősítést kívánó életpálya, akkor lehetetlen, hogy
azok, akik egész sorsukat a közigazgatási pályához kapcsolják, azt a periodicus
választás kockájára tegyék.
A választási
rendszer lényege pedig a periodicitás, ebben van legfőbb előnye, ebben egyedüli
correctivuma. A választási rendszer hivei, eloszlatni akarván a közigazgatási
szolgálat követelményei és a választás természetes következményei közötti nagy
ellentétet, különböző correctivumokat ajánlanak: szigorú qualifikációt, a 6
évnél hosszabb tartamot, ha ennek leteltével a tisztviselő újra megválasztatik,
bizonyos mérsékelt nyugdíjat (gr. Csáky Albin pendítette meg ez eszmét),
sőt akadtak az élethossziglani választásnak is szószólói.
Ε javaslatok azonban nem konkrétivumai a választásnak, mert lényegéből
forgatják ki.
Ε javaslatok továbbá
önkénytelenül beismerik,
amit nyíltan tagadnak, hogy a megyei
szolgálat életpálya; mert ha nem életpálya, hogyan merülhet fel az
élethossziglani választás, hogyan a nyugdíj
gondolata?
Ámde a
választás a közszolgálat követelményeit ki nem elégítik, ha még oly szigorú
qualifikáció állíttatik is fel, mert a választás csak megyénként történhetvén,
a rendelkezésre álló anyag helyenkint szerfölött korlátolt leend; másrészt meg
az egyesek előmenetele nem az egész ország, hanem egy-egy megye szűk
területéhez lesz kötve. A választási rendszer csak a megyék területéhez fűzve
gondolható; így azonban megköti a megyéket és az országot a kellő egyéneknek a
kellő helyre állításában.
A kinevezési
rendszer szükségképi folyománya, hogy amellett nagyban és egészben az egész
ország vehető alapul a közhivatali személyzet elhelyezésénél, oly előny, mely
egymagában rendkívüli nyomatékkal bír. Bacsák e részbeni megjegyzése
sokkal fontosabb, mint tán első tekintetre látszik. Helyesen mondja ő, hogy
nemcsak a megyék között egyenlőtlen az intellectualis erők felosztása; ép oly
rossz következményű e tekintetben a hivatali személyzetnek megosztása a megyék
s a minisztérium között is. A miniszteri hivatalnokok a központi bureauban
nyerik összes képzettségüket s a vidéket egyáltalán nem ismerik. Ámde e fonák
helyzet is a legszorosabb viszonyban van a mai helyi választási rendszerrel.
A kinevezési
rendszer e részbeni előnyét a választási rendszer hívei nemcsak elismerik, de a
helyhez kötöttségre súlyt fektetnek; a helyi emberek helyi ismeretével érvelnek
a közigazgatás országos szervezése ellen (így Gyarmathy). Mintha
Magyarország annyira elütne a többi művelt államoktól; mintha Franciaországnak,
Poroszországnak nem lennének helyi különbségei, helyi viszonyai; mintha az éles
idegen szem nem bírná a helyi viszonyok jelentőségét, még pedig nem egyszer
gyorsabban, tisztábban felfogni, mint a helybeli.
Amint a
képzett, gyakorlott gazda a
legkülönbözőbb vidéken hamar tájékozza magát, noha a gazdaságban a helyi
faktorok döntő fontosságúak: ép úgy és még inkább képes lesz arra a jó
hivatalnok a közszolgálat terén, ahol a feladat mindenesetre schematikusabb,
ahol a helyi viszonyoknak távolról sincs akkora jelentősége, mint a
gazdaságban.
De egészen
mellőzve e főfontosságú szempontot, a választási rendszer, a legszigorúbb
qualifikáció felállítása mellett is, ellenkezik a közszolgálat követelményeivel,
mert a választás csak periodice képzelhető, s ennél a szolgálatban levők
kihagyása fegyelmi vétség nélkül, a nem érdemesek előléptetése, sokkal inkább a
rendszerben fekszik, mert a választás szabadságának szükséges corollariuma. A
kinevezésnél legalább a hivatalvesztés nem fordul elő másként, mint fegyelmi
ítélet alapján.
A
periodicitásnak legfőbb hiánya kétségtelenül a közhivatali pálya
bizonytalanságában fekszik. Ez előre kizárja a lehetőleg jobb elemeknek e
pályára lépését; arra pedig nemcsak a magyar, de akármely állam szegény, hogy
az új választásnál kimaradt, szolgálni képes egyéneknek ellátást adjon.
A választási
rendszert tehát csak az élethossziglani választás elvével lehet megmenteni.
Ez azonban a
legképtelenebb szervezési mód mindannyi között.
Mit mond ez
apodicticus ítélethez a történelem?
Hogy csak egyet
említsünk a sok közül: a leghatalmasabb, az egész világot átölelő közigazgatási
szervezet, a katholikus egyház, nem-e módon választja-e fejét, püspökei igen
tekintélyes részét? s melyik közigazgatás vetekedhetik az övével korra,
állandóságra?
Igen, de az
egyházban a választás szuverenitási aktus. Nem hivatalnokok, hanem egyházfejedelmek teremtetnek általa. A
választók testülete szerfölött korlátolt számú tagból áll s a szuverén
hatalomnak, mely a választás által létrejön, egész jellege alapjában különbözik
a politikai szuverenitástól. Sőt ha ez kétségbe vonatnék is, a választók
hatalmának megőrzésére alkalmas módnak az élethossziglani választást nem
mutatja a történelem sem az egyházi, sem egyéb téren.
Az állami
életre nézve kétségtelen, hogy az élethossziglani választás önön elvét
semmisíti meg, egyrészt, míg másrészt a közigazgatásra nézve garanciát nem
nyújt a közszolgálat tekintetében.
Az
élethossziglani választás önön elvé^ semmisíti meg, mert a választás főleg
hatalomgyakorlás, mert a választás, a változó nézetek, a változó vélemények
kifejezésére szolgáló eszköz, a választás a bizalom ténye. A társadalom a
hatalmának megőrzése végett kívánja elsősorban a választást; ha azonban a
választás által élethossziglan ruházza át a hatalmat, nyilván önmagát gyengíti
a választó, az élethossziglan választottakban önmagával szemben testületet
teremt.
A respublikák
nagyon jól tudják ezt: nemcsak az élethossziglani választást, de az
újraválasztást sem tűrik.
De a választás
alapgondolata, ha a hatalmi kérdést nem tekintjük, a nemzet öntudatának
részletes kifejezést adni.
Ezért oly
természetes a választás a törvényhozás tagjaira nézve, ezért a kinevezés a
végrehajtás, a közigazgatás tekintetében.
A törvényhozás
fejezi ki a nemzet öntudatát, akaratát; a közigazgatás a már kifejezett,
megállapodott öntudatot, akaratot megvalósítja.
Az első a
nemzet összes helyi csoportjainak helyi választások által megnyilatkozó
nézetéből tudható meg, mely legfőbb akarattal szemben a főcél az
engedelmeskedés. Ezzel a nemzet helyi csoportjainak nézetét a végrehajtás terén
szembeállítani, annyi, mint a nemzet szuverenitását az egyes helyeké által
megingatni.
A
közigazgatásba, mely a törvényeknek van hivatva életet adni, nem szabad tehát a
törvényekre nézve változó nézeteket belevinni, ha magát a törvényt megingatni
nem akarjuk. Ezért kell a közigazgatási személyzet Összeállításának,
kiszemelésének az állam egységét fenntartó hatalom kezében lennie, a
központból, nem pedig a divergens helyi csoportok által történnie. Mihelyst egy
állam közviszonyait törvények által rendezi, elesik a főindok, melyre a
végrehajtó közegek választása alapítható. A tisztviselők választásának a
kormányzottak által addig van értelme, míg a közigazgatásnak nincsenek
általános szabályai, mert ekkor a tisztviselő egyénisége az egyedüli mód, hogy
a közigazgatás a kormányzottak véleménye szerint kezeltessék. A
tisztviselő-választás főleg mint a törvényhozás surrogatuma bír értelemmel.
Ha pedig a
közigazgatást is a folyton változó, újat létrehozni akaró, a fennállót bíráló
nemzeti öntudat hullámzásának reflexévé akarjuk tenni – s a választási elvnek
kétségkívül ez a törekvése –: akkor újra önmagát semmisíti meg az
élethossziglanosság által a választás elve; mert az élethossziglan választott
tisztviselő a legellentétesebb hatvány lesz a közvélemény változásaival
szemben.
Ahol a
közvéleménnyel szemben önállóságra, változásaival szemben állandóságra
törekszik az állam» ott az örökletesség s az élethossziglanosság elvére
alapítja intézményeit; ilyenek az örökletes és az élethossziglani pairség, a
bíróságok; ahol ellenben a változó közvélemény kifejezését keresi, ott az
időszaki választáshoz nyúl.
Amily
célellenes, fonák dolog lenne a képviselőket nem rövid időre, hanem
élethossziglan választani, ép oly összeegyeztethetlen a választás elvével a
közigazgatási tisztviselőknek, ha már választani akarjuk, élethossziglanra
választása.
De legkevésbbé
nyerne az élethossziglanság által a közszolgálat; a csakis a tisztviselői
karnak külön testületi érdekét biztosítaná.
A
választásokkal járó tévedések, a választás kockázatos jellege,
kiszámíthatlansága – melyet oly jól jellemez Figaro, midőn leírja, hogy községi
számvevőre volt szükség s táncmester került ki győztesnek az urnából – csak rövid időszakonként megújuló választásokkal
hozható helyre; az élethossziglanos választás a legnagyobb képtelenségeket
szentesítené.
De nincsenek-e
képtelen kinevezések is? Hogyne lennének! Csak az a nagy különbség, hogy míg a
tömeges szavazatok által eszközölt választás bármiként üssön ki, annak súlyát,
hibás voltát közvetlenül nem érzi senki, az erkölcsi felelősség pedig a
résztvevők tömegessége által, azon lélektani törvény szerint, hogy a felelősség
érzete fordított arányban áll a tényt véghez vivők számával, egyénileg
megsemmisülő. Holott a kinevezés helytelenségéért nem a jogi felelősség ugyan –
ki fektetne erre nagy súlyt? – de igenis az erkölcsi felelősség egész súlyával
a kinevezendő egyénre nehezedik. A kinevezett képtelenségének következményét
közvetlenül megérzi a kinevező ambíciója, melyet alkalmatlan embereknek a
hivatalba tömeges betolása igen érzékenyen fenyeget,
A választók
összesége alaktalan, láttatlan, érzékileg nem létező lény, mely abszurd
választásáért még nevetségessé is alig tehető; de a kinevező miniszter ellen a
gúny, az erkölcsi megrovás, a legélesebb kritika alkalmazható. A helyi
választások aljassága szűkkörű bíráló fórumra talál; a kormány kinevezések
fölött az egész ország közvéleménye tarthat ítéletet. Valóban, a helytelen
kinevezések ellen ezerféle correctivuma van a nemzetnek, míg az élethossziglani
választások ellen semmi; a választók bölcsességét s a választók
kifogástalanságát kell föltételeznie annak, ki a köztisztviselők élethossziglan
való választását javasolja, mely föltevéssel azonban számolni tán fölösleges.
A választás
csak mint időszaki bír jogosultsággal, az élethossziglaniság elvéhez való
folyamodás legkézzelfoghatóbb bizonyíték a tisztviselőválasztás
tarthatatlansága mellett.
Így hát a
közigazgatási tisztviselők kinevezése lenne az eredmény, melyre azon kérdés,
vajjon életpálya-e a közigazgatási szolgálat, vezet.
Az értekezlet
véleménye is összhangzóbb volt e kérdésre nézve, mint a választás tekintetében,
mely igen különböző árnyalatokban ajánltatott.
De az enquệte
igen tekintélyes tagjai közigazgatási tisztviselők kinevezését
decentralizációval, a hivatalnokok törvényszerű függetlenségét biztosító
szolgálati pragmatikával s a tisztviselőkön kívül fenntartott önkormányzati
szervezet hatáskörének kiterjesztésével kapcsolatban kívánják aktuálni. B.
Sennyei hangsúlyozta kiválólag ez eszmét, Horváth Lajos fejtette ki
tüzetesen ép annyi szakértelemmel, mint melegséggel.
A kinevezett
hivatalnok a kormány bizalmából nyervén hatáskörét, képessége, jelleme iránt a
kormány inkább tájékozott lévén, mint a választott közegére nézve, a központ
aggodalom nélkül adhat ki kezéből ügyeket s bízhatja azokat kinevezett
közegeire, mint a választottakra; a decentralizáció tehát a hivatalnokok
hatáskörébe eső ügyekre a kinevezési rendszer mellett inkább lehetséges, mint a
választási rendszerben.
A kinevezett
hivatalnokok függetlenségét biztosító szolgálati pragmatika, – mely azonban
csak a hivatalnokoknak önkényes célokra való felhasználását gátolja, nem a
törvényes és természetes engedelmességet a végrehajtó hatalommal szemben, – nem
tartozik az ábrándok, a lehetetlenségek világába.
A hivatalában
életpályáját, kenyerét bíró kinevezett hivatalnok törvényszerű függetlensége
távol sem oly veszélyes, mint a választotté; az életpályáját teszi kockára
alapnélküli függetlenkedés által, ez emeli népszerűségét s biztosítja újra
választását, vagy ha a hivatal nem képez reánézve életpályát, még könnyebben
veszi a csak teherrel járó hivatal elvesztését.
A francia
törvényhozás, mely oly aggodalmas gondoskodással zárta ki a bíróságot a
közigazgatás jogi ellenőrzéséből, mely a merev hierarchikus engedelmességet oly
határozottan érvényre emelte, ki merte mondani, hogy a hivatalnok a
törvénytelen adó kivetése és beszedéséért
közvetlenül beperelhető s
magát felsőbb paranccsal nem
igazolhatja, vagyis a hivatalnok függetlenségét ezen téren teljes mérvben
elfogadta.
Ez elvet
követeli az egész közigazgatásra nézve nemcsak az elmélet, melyet rendesen a
szép, de elérhetetlen dolgok ékes gyűjteményének szokás tekinteni, hanem a
routine által elfogulttá nem tett értelmes gyakorlat is; s midőn az értekezlet
több tagja a hivatali rendszert ez alapon kívánja, egyáltalán nem kivan
lehetetlent, sőt olyas valamit, mi a dolog természetében rejlik.
Célom teljesen
más, mint e föltevés helyességét bizonyítani, bár az fölösleges épen nem lenne,
miután hazai közvéleményünk nem jelentéktelen részénél hivatalnok és szolgai
engedelmesség synonymok.
Hazai
közvéleményünk részint az ötvenes évek hivatalnokairól, részint az 1848. előtti
idők nagyrészt német eredetű kameralis és a függetlenségben valami különösen
nem tündöklött dicasterialis közegeiről vette mintáját, vagyis mindkét esetben
oly időszakokból, melyek teljesen eltűntek, melyek lehetetlenek.
A magyar
közvélemény általában a garanciák kedvelője; kevesebb súlyt fektet az
intézményekre, mint azok biztosítékaira, mi a pozitív alkotásokbani gyöngeségét
eléggé magyarázza; mindig az elmúlt idők visszatérése ellen akarja magát
védeni, ahelyett, hogy a meglevő alkalmat teljesen kiaknázná. A politikai és
társadalmi téren egyaránt ilyen; azon a közigazgatásnak most is oly
szerepet akar adni, aminővel az csak a törvényhozás aléltságának idejében bírhatott,
ezen képes a magyar
nemzeti eszme követelményeivel is szembeszállni és p. o. a nemzeti közoktatás
szervezését lehetleníteni, mert a protestánsok 17. és 18. századi üldözései
újra visszatérhetnek.
Egyébként bár
teljesen azok nézetében osztozunk; kik a kinevezett közigazgatási hivatalnokok
függetlenségét a közigazgatás minden hátránya nélkül megteremthetni vélik, be
kell vallanunk, hogy a
közvélemény aggályossága e részben még a legindokoltabb. Nem azért
ugyan, mintha a választott tisztviselők függetlenség tekintetében a
kinevezettek fölött állanának – hisz ezek függősége választóiktól, egyes
hatalmas klikkektől még sokkal nagyobb –, hanem mert a közigazgatás terén a
hivatalnok az erkölcsi tekintély oly színvonalára emelése, amilyenen a bírói
hivatal áll, Európa legnagyobb részében csakugyan még a jövő feladványa.
Nem foglalkozom
tehát e fontos ponttal, mert a kinevezési rendszer híveinek nem akarom
álláspontját védelmezni, hanem inkább kiegészíteni; ez okból nem bocsátkozom
annak fejtegetésébe sem, mily helyesen kívánták a kinevezési rendszer hívei az
önkormányzaton a tisztviselői választás megszüntetése által támadó csorbát
azáltal helyreütni, hogy az Önkormányzatnak bizottsági formáiba kivannak új
életet önteni, azok hatáskörének szélesbítése által.
Ε törekvés annak felismerésén alapszik, hogy a tisztviselők által
gyakorolt önkormányzat megszüntetése oly űrt hagy nemzeti államrendszerünkben,
melyet betöltetlenül hagyni nem szabad. Vagy, helyesebben formulázva az
ügyállást, önkormányzati rendszerünkben már régen hiányzott egy lényeges elem,
a tisztviselői önkormányzat, melyet tulajdonkép nem a választás eltörlése
szüntet meg, hanem mely régóta megszűnt már, s a választás alakjában csak
névleg létezik. Miután a törvényhatósági tisztviselők legnagyobb részére a
hivataloskodás kenyérkereset, személyükben önkormányzatról nem lehet szó és
pedig annál kevésbbé, mert a közigazgatásban előfordult számos sikkasztás
nemcsak az önkormányzattól elválhatlan hazafias áldozatkészségről nem
tanúskodik, de a .közönséges életben is elkerülhetetlen becsületesség nem
csekély hiányát tárja fel közigazgatásunkban.
A tényleg régen
kihalt, a választási rendszer eltörlésével pedig névleg is megszűnt
tisztviselői önkormányzat pótlását helyesen vette tehát célba az értekezlet
úgynevezett centralista pártja. A kérdés csak az lehet: elégséges pótléka-e a
tisztviselői önkormányzatnak a bizottsági önkormányzat erősítése?
Akik az
önkormányzatra oly súlyt fektetnek, mint a kinevezési rendszer némely pártolói
az értekezleten, azt hiszem vita nélkül megengedik azon tételt, hogy az
önkormányzat súlypontja, valódi értéke abban rejlik, hogy a tényleges
ügyintézés, melyet elsősorban csak tisztviselők s nem bizottságok végezhetnek,
önkormányzatilag történik. Bármily szép, bármily értékes legyen, az
önkormányzati bizottságok, képviseletek működése, sohasem fog az az egyes
bizottsági tagra oly hatással lenni, mint a közigazgatással való napontai
állandó foglalkozás.
A csak
időszakonkint működő önkormányzati bizottságok igen könnyen elvesztik érzéküket
a közigazgatás valódi követelményei iránt; ilyen csak azokban található fel,
akik állandóan foglalkoznak vele. Azért hasztalan tágítjuk az önkormányzati
bizottságok hatáskörét, azok nem fogják a nekik adott véleményező, intéző,
ellenőrző hatalmat felhasználni tudni, mert nem értik a közigazgatás menetét,
belső szükségleteit, hiányait; vagy ha hatalmukat mégis használni akarják,
fonákul, a közigazgatást zavarólag fogják azt tenni. Hol volt 1848. előtt is a
megyei önkormányzat súlypontja? Nem a közgyűléseken, mert ezek politikai
szerepet vittek, amióta vittek. Az adminisztráció, az igazságszolgáltatás
teljesen a kis-gyűlésen, alispánon, szolgabírán, esküdtön, á régi világnak
általunk – mint Szentkirályi mondja – méltatlanul bűnbakká tett kihalt
alakjain, a táblabírákon nyugodott.
A kinevezett
professionatus tisztviselőkkel átmenet, kapocs nélkül szembeállítani az
önkormányzati bizottságokat, bármily jelentékeny hatáskört adjunk is ezeknek,
okvetlen az önkormányzati érzék és képesség kiveszésére, mindenesetre
gyengülésére vezetne. Amely nép a szabadok közé kivan számíttatni, annak e
fogyatkozást lehetőleg meg kell akadályoznia, mert a közigazgatási önkormányzat alapja a törvényhozási önkormányzatnak.
De hogyan
legyen ez lehetséges, mikor magunk is annak szükségét vitatjuk, hogy a
közigazgatási hivatal életpályává s a kormány kinevezésétől függővé legyen,
szóval, midőn annak önkormányzati jellegét tarthatatlannak mondottuk?
A tisztviselői
önkormányzat, mai társadalmi viszonyaink között, a közigazgatás nagy igényeivel
szemben, csak a tiszti hatáskörök reformja által lehetséges. Az alispáni, a
szolgabírói hatáskörök oly nagy terhet rónak az illetőkre, oly előkészületet
tesznek szükségessé, hogy a bennük foglalt feladatok megoldása más mint
hivatásszerű közegek által nem várható, még pedig ezeknek is csak tetemes
túlterhelésével.
A mostani
hatáskörök azon feladatainak kevesbítése által, melyek a közigazgatás egységes
láncolatában nélkülözhetetlen ízeket nem képeznek, lehetne egyrészt a
hivatásszerű tisztviselőkön könnyíteni, másrészt a tisztviselői önkormányzatot
újra életre ébreszteni.
Középosztályunk
erős megingása dacára az ország több megyéiben még mindig vannak birtokosok,
kik birtokuk közvetlen szomszédságában 3-4 községre nézve bizonyos
közigazgatási feladatokkal megbízhatók s ily feladatok elvállalására készek is
volnának. Némely rendészeti, közlekedési, közoktatási, közgazdasági,
közegészségi feladatok a birtokost közvetlen szomszédságában nagyon is élénken
érdeklik s az ily ügyekkel való bajlódás kellemetlenségeit elfeledtetné az
eredmény, melyet a közhatalomnak gyakorlása által a köznek s magának
kivívhatna. Manap a birtokosok virilis szavazatuk dacára izoláltan állanak
szemben a „paraszttal”; a volt úr nem akar a parasztokkal összeelegyedni, ezek
pedig minden tettét a birtokkülönbségből származó féltékenységgel nézik.
Néhány
községből alakított hatósági kör élére állítva a birtokos osztály megtalálná
igazi helyét közéletünkben, a közigazgatásra
nézve pedig meg
lenne teremtve a szolgabíró és az egyes községek közt a ma-nap hiányzó
összekötő kapocs; a községek nagyobb részének a törvény által ráruházott
hatáskör gyakorlatára való képtelensége pótoltatnék a községi körök élén álló
értelmes férfiú által.
Manap a
községek képtelenségén szenved hajótörést a közigazgatási rendszabályok
foganatosítása s a legjobb járási tisztviselőre nézve is lehetetlenség, hogy
járása községeivel oly közvetlen érintkezésben legyen, aminőt az ügyek
érdemleges, nem pusztán sablonszerű elintézése megkíván.
Az imént
mondottak a nagybirtokra s a nagyobb bérlőkre is állanak. Részint saját
személyükben, részint megbízottaik által igen jól végeznének községi, illetőleg
néhány községből alakult körre vonatkozó közigazgatási feladatokat.
Az ekként
alakított köröknek nem szabadna nagyoknak, a körök élén álló egyéneknek nem
szabadna teendőkkel túlterhelteknek lenniök. Ily rendezés mellett a birtokos
osztály csakhamar belátná, mennyi érdeke van ily tisztség elvállalásában;
közigazgatásunkban pedig sokkal több élet, közvetlenség, értelmiség lenne, mint
a mai hatáskörök mellett, hol a szolgabírón s az önkormányzatra nem érett
községeken fordul meg minden, az intelligens birtokos osztály pedig teljesen
használatlanul él a járási, sőt a megyei igazgatásban, mely utóbbi székhelyétől
távol esik s az ott ritka időközökben gyakorolható befolyás közvetlen hatását
nem érzi.
Ily körök
alakítása, azokban a teendők önkormányzati, díjtalan ellátása – a készkiadások
természetesen megtérítettnének – azt hisszük ép oly üdvös lenne a közigazgatás
sikerére, mint a tisztviselői önkormányzat felélesztésére. Részemről többet
várnék tőlük, mint a Dőry Dénes által javasolt járási bizottságoktól,
melyeknek nagyon az 50-es évekre emlékeztető neve, karaktere van. Mint Széll
mondta: könnyű kereteket felállítani, de beléjök életet önteni
mesterségesen nem lehet; már pedig a járások ily mesterséges adminisztratív
alkotások, holott az általam kívánt körök a szomszédság természetes tényén
alapulnak. A birtokviszonyok külön-félesége miatt talán nem lehetne e köröket
az ország minden megyéjében egyformán létesíteni; de egészben véve
közigazgatásunk szerkezet az országban ily alapra volna fektethető.
Nagyon
sajnáljuk, hogy az értekezleten ily eszme egyáltalán nem pendített meg. Baross
Gábor ugyan némileg rokongondolatoknak adott kifejezést a közigazgatási
községek felvetése által, de siker nélkül, s ily irányban kérdés sem
intéztetett az értekezlet tagjaihoz, akik pedig különösen hivatva lettek volna
az iránt nyilatkozni, vajjon a tényleges viszonyok ily koncepció komoly
megfontolását megengedik-e?
Midőn Grünwald
Béla erősen centralisztikus, a tisztviselői önkormányzatot elvető iratait
közrebocsátá, egy kis röpiratban felvetettem a kérdést. A sajtó, sajnálatomra
azt felelte, nem érti, mit akarok vele. Most ismétlem, és pedig tán
világosabban, a kérdést, bár csak mint gondolatot, részletezés, kiviteli
módozatok nélkül.
Teljesen
elismerem a szakszerű, az illetőkre életpályául szolgáló s így szükségkép
kormány-kinevezésen alapuló hivatali rendszer nélkülözhetetlenségét; de
másrészt a közvetlen sikert, mely e rendszer nyomán ép oly bizonyosan beáll a
közigazgatásban, amint beállott az igazságszolgáltatásban, nem tekinthetem az
egyedüli figyelembe veendőnek.
A közigazgatási
siker mellett a szabadság, a politikai ethika követelményeiről sem szabad
megfeledkeznünk, melyek az önkormányzat aktualitását kívánják és pedig nemcsak
a bizottsági, hanem a tisztviselői önkormányzatét is.
A szakszerű
kinevezett hivatalnoki rendszert tehát nemcsak önkormányzati bizottságokkal
kívánnám körülvenni, hanem melléje és közvetítőül a községek közé a
tisztviselői önkormányzatot állítanám.
A
munkafelosztás gazdászati elve teszi lehetetlenné a tisztviselői önkormányzat
teljes keresztülvitelét s szükségessé a szakszerű hivatalnoki rendszert; de
vele szemben helyesen hangsúlyoztatik és kívántatik a közethika elve, mely az
önkormányzatot követeli. Az önkormányzat azonban pusztán bizottsági formában
nem életképes, létéhez nélkülözhetlen a tisztviselés, melyet azonban nem szabad
a tisztviselők választásában keresni s nem lehet másrészt az alispáni és
szolgabírói hatáskörnek az egész embert elfoglaló teendőivel felruházni.
Ez okból
tartjuk hiányosnak az értekezlet azon tagjainak véleményét, akik kinevezési
rendszer mellett az önkormányzati bizottságok hatáskörének szélesbítését s ez
által az önkormányzat emelését javasolták; ez magyarázza meg a tisztviselői
önkormányzat tekintetében tett javaslatunkat, de annak 3-4 községből álló körre
való határolását is.
A választáson
és kinevezésen kívül annyi kérdést vett
fel a tanácskozmány, hogy ha csak a legfontosabbakkal is tüzetesen
akarnék foglalkozni, a közigazgatási szervezet egész rendszerét ki kellene
fejtenem. Egyes főbb kérdésekre szorítkozom tehát.
Minden
közigazgatási rendszerben meg kell lenni az egységnek, az összműködésnek; e
végből az egyes közigazgatási feladatok (belügy, hadügy, pénzügy) intézése
különös főhatóságok vezetése, ellenőrzése alá helyeztetik. Ε
főhatóságok részint kormányzatiak (a legtöbb államban maguk a minisztériumok)
vagy bíróiak, a különböző formájú közigazgatási bíróságok. Az egyes nagy
feladatok egységes, egyenlő igazgatásán kívül azonban nem kevésbbé szükséges,
hogy azok úgy a központban, mint a vidéken összeműködjenek, miután mindegyik
nagy közfeladat a közigazgatásnak a másik feladattól elvált ágazatát képezi;
mint a központban minisztérium egymással szemben önálló, különös feladatot
kezelő miniszterekből áll, úgy a vidéken a katonai, pénzügyi, az oktatási, a
közgazdasági, igazságügyi, belügyi feladat egymással szemben önálló hatóságokra
van bízva.
A közigazgatás
egysége tehát nemcsak azt jelenti, hogy egyes meghatározott feladatú hatóságok
az ország különböző részén különbözőleg el ne járhassanak; ahhoz épen úgy
szükséges az egymással szemben önálló különböző feladatú hatóságok
összeműködését létrehozni.
Hogyan
érethetik el ez a központban, a miniszteri tanács-e arra az alkalmas fórum,
vagy államtanács; mennyiben folyhat be erre is, mint az egyes feladatok körében
az egységesítésre, a közigazgatási jogszolgáltatás, e helyütt nem vizsgálhatom.
Hisz az értekezlet sem foglalkozott e kérdéssel. Legfeljebb a közigazgatási
bíráskodásnak ott felvetett kérdése adhatna erre okot, mint amely nemcsak az
egyéni jogok védelme, nemcsak a közigazgatás törvényszerűsége tekintetében
alkot új érát az államok életében, de a kormányzat szerkezetére, az
összpontosítás, a vezetés, a felügyelet tekintetében is. De a közkormányzat e
finom szövedékének elemzése nagyon messze vinne célomtól; a vidéki
közigazgatási ágak összeműködésének miképeni biztosíthatására szorítkozom
tehát.
A különböző
feladatoknak különböző hatóságok által intézése époly abszolút szükség, mint
összműködésük biztosítása; az egyenes, a közvetett adók, a közoktatás, posta,
távírda, belügy – hogy csak néhányat említsek – külön hatósági ágakat
igényelnek; ez bizonyítást nem szükséglő tétel. De összműködésük szabályok
útján biztosítható-e vagy különös hatóságok útján? Ε fölött lehet nézet, eltérés.
Az angolok,
végletekig vive a munkafelosztást, szinte a képtelenségig specializálták a hatóságokat
s közöttük főleg csak elvek által biztosítják az összműködést (mint Brodrick
mondja a Cobden Club essay-kben: „that portentous confusion of all the elements
in Local Government which Mr. Goschen justly described as a
chaos of authorites, a chaos of rates and a chaos, worse than all, of areas), a franciák préfet rendszere
ellenben annak egyenes ellentéte. Itt nem elvek, hanem a prefectura, tehát
különös hatóság által, biztosíttatott a különböző feladatú hatóságok
(autorité), jobban mondva közegek (agent), összműködése.
Míg az angol
rendszerben ezerféle hatóság között van szétosztva a közigazgatási hatalom,
addig az Franciaországban alapjában 86 préfétben egyesül. A préfet a kiskirály
a megyében s egy olasz író jól mondja, hogy több mint az egyes miniszter, mert
ennek hatalma csak egy szolgálati ágra terjed ki, míg a préfeté, mint a
királyé, az összes állami végrehajtást felöleli.
Nem könnyíti-e
a préfet-rendszer óriásilag a kormányzatot? 86 embert könnyű kiszemelni, könnyű
velük rendelkezni, a közigazgatási hálózat világos, a „kormány mindig tudja
hova forduljon, hol van a hiba: a közigazgatási ágaknak összekapcsolása ekként
kevés hatóság által nem valóságos diadala-e a közigazgatási technikának? nem a
hadseregéhez hasonló könnyen kezelhető szervezet-e az?
Napóleonnak
kétségtelenül ez volt a célja a prefecturalis rendszerrel; de eléretett-e a
cél? fenntartható volt-e a rendszer? Amint a hadosztályparancsnok különböző
fegyvernemek, különböző szolgálati ágak fölött viszi a parancsnokságot, úgy
vélte ő a praefectúrát is szervezhetni, elfeledve, hogy először is a polgári
igazgatás minden ágának oly összeműködésére nincsen szükség, aminőt a
hadviselésben a különböző fegyvernemeknek kifejteni kell; továbbá, hogy a
különböző közigazgatási szolgálati ágak nem tömegjelenségek, mint az egyes
csapatok, fegyvernemek, hanem egyes külön-külön méltatandó esetek láncolatai.
A préfet-k,
mint az államhatalomnak a megyében minden feladatot felölelő gócpontjai, nem
voltak fenntarthatók, a többi szolgálati ágak részben önállósultak s amennyiben
ez nem történt s a préfet p. o. az adó- és egyéb igazgatási ágak fölött ma is
hatalmat gyakorol, az vagy tisztán formális, mely csak a közigazgatást
komplikálja, vagy, amennyiben a dolog érdemébe is avatkozó, nem válik a
közszolgálat hasznára; amennyiben pedig fegyelmi jellegű, nem annyira a
közigazgatási siker, mint bizonyos politikai pártérdekeknek szolgál.
Azt hiszem
tehát, sem az angol, sem a francia rendszer nem szolgálhat e részben
mintaképül.
Az osztrák
Statthalterei, a porosz Oberpräsident és Regierungsprasident-féle rendszer a
maguk módja szerint iparkodnak az említett feladványt megoldani. Az elsőről,
mint ismertről, nem szólok; az utóbbit pedig csak névleg látszik a különböző
vidéki hatóságoknak egyes főhatóságok általi egyesítését s az összes
közhatalomnak a vidéken egy kézben való összpontosítását javalni.
A porosz
közigazgatási rendszerben a Regierungspräsident látszik ugyanis azt a hatóságot
képezni, mely a különböző szolgálati ágakat a vidéken egyesíti, amelyen a
vidéki igazgatás súlypontja középfokon általában nyugszik. Az Oberpräsident
állása egészen sajátságos, csak a porosz állam történeti keletkezéséből
érthető: erre azért nem is reflektálok.
A 24 millió
lelket számláló Poroszországnak, nem számítva Hannoverát, 28 ilyen
Regierungspräsidentje van; itt tehát a hatalomösszpontosítás még nagyobbnak
látszik, miután a Regierungspräsidentek kezében az összes közszolgálati ágak
összefolynak. De ez csak látszólagos; mert minden Regierungspräsident csak
elnöke egy az osztrák Statthaltereiokhoz hasonló collegiumnak, mely önálló
ügyosztályokból áll (1. belügy, 2. vallás- és közoktatásügy, 3. az egyenes
adók, állam javak és államerdők, 4. a közvetett adók, 5. a pénztári és
számvevői ügyek), mindenik ügyosztály önállólag határoz s az elnök, bár nem
egyszerűen a bírósági elnökök állásával bír, nem is áll annyira az osztályok
vagy azok plénuma fölött, hogy őt a préfethez hasonlítani lehetne, mert
utóbbival szemben a praefecturalis bureauknak semmi önállósága sincs.
A porosz
rendszer sem hozható hát fel bizonyítékul arra, hogy a közigazgatási ágak
összműködése csakis úgy biztosítható, ha vidékenkint, egy az összes igazgatási
ágak fölött álló hatóság teremtetik, annál kevésbbé arra, hogy a jövendőbeli
főispán (megyefőnök) egyesítse kezében az alispáni, adó-, tanfelügyelői, pénzügyigazgatói,
árvaszéki, tán még a kincstári jószágigazgatás, mérnöki, postai, felső oktatási
hatóságok teendőinek vezetését is.
Nem vizsgálva
most, mennyiben lenne helyes a belügyre nézve is bizonyos provinciális
igazgatási kereteket felállítani, amint azok p. o. nálunk is a posta- és távírdai
szolgálatra, a fogyasztási adókra nézve a pénzügyigazgatásokban fennállanak;
megyéink mai kerületi rendszerét véve alapul, a porosz rendszer semmiképen sem
szolgálhatna érvül arra, hogy a főispánoknak ily hatáskör adassék.
A francia
departemeníalis területi rendszer s a mi megyei rendszerünk között még inkább
lehetne párhuzamot vonni. Ámde, mint már fenntebb kiemeltem, a praefecturalis
hatóság ép a hatalom vidéki összpontosítása szempontjából tetemesen
megnyirbáltatott, s amennyiben fennáll – nem mondom egyáltalában, de igenis
túlságaiban – az ügyek szakszerű, gyors elintézésére üdvösen nem hat s csak az
irka-firkát, a formalizmust neveli.
Gr. Péchy,
br. Sennyei a
szolgálati ágaknak összműködését a francia praefecturalis rendszer szerint
vélik csak biztosíthatónak; br. Bánffy Dezső annyira ment, hogy jövőbeli
közigazgatási szerkezetünkben a főispán mellett az alispánt is meghagyva, az
elsőt tisztán és egyedül a közszolgálati ágak gócpontjaiként kívánja
megtartani. Utóbbi nézet szerint a főispán valami Regierungsprasident-féle, az
egyes szolgálati ágak főnökei pedig mintegy szakelőadók lennének.
Részemről ezen
irányt túlzásnak tartom, mert a közigazgatási ágak ilyforma összműködését sem a
dolog természete szerint képzelni nem tudom, sem más államok
intézményei által támogatva nem látom. Igaz ugyan, hogy a főispánnak adandó
hatalom konkrét mértéke szerint lehet majd csak eldönteni, elbír-e egy-egy
ember ily hatáskört? elbírja-e az ügy ágak természete a vidéki közhatalom ily
összpontosítását a főispánban? Ily lényeges törvényhozási elvekről csak általában
vitatkozni, ha részletesen kidolgozott javaslat nem fekszik előttünk,
mondhatni lehetetlen, mert csak részletekből lehet megtudni, mekkora az
általános elv hordereje. Mit ért gr. Péchy az alatt, hogy „a megyei
főnökök … hatásköre a megyék területén exponált, összes állami
hivatalnokokkal szemben akként szabályoztassék, hogy a kölcsönös
rivalitások és túlkapások a közszolgálat érdekeit ne veszélyeztessék, hanem
hogy ők ez érdekeket egész erővel előmozdíthassák” (L. Közig, enquệte
19. 1.); mit br. Sennyei az alatt, hogy „a főispán szűnjék meg méltóság
lenni, kezébe koncentráltassanak az államnak mindazon teendői, melyek a megye
székhelyén kielégítést és végrehajtást igényelnek, hogy ezek által éressék el
azon összpontosítás, melyet a miniszterelnök a közigazgatási bizottság által
akart elérni?”
De általában
megdönthetetlen elvek, hogy az egyes ügyágak bizonyos szakképzettséget
tételeznek fel; hogy egy ember nem vállalhatja magára a felelősséget az összes
ügyágakért, s hogy ebből folyólag a megyefőnök befolyásának az egyes
szolgálati ágakra gondosan körülírtnak s csakis az összműködés szempontjából
megengedettnek kell lennie. Ahol ily összműködésre szükség nincs, ott
mindegyik szolgálati ág legyen teljesen önálló, ott a megyefőnök úgynevezett
politikai és fegyelmi felügyelete rendszerint helytelen, zavaró, amint a
felügyelet és ellenőrzés természete szerint egyéb nem is lehet.
Az összműködés
szüksége onnan is származik, hogy nem minden hatóságnak van meg minden
orgánuma. A leggazdagabb állam sem képes arra, hogy minden szolgálati ágat
teljesen ellásson minden közeggel; a közvetett adóknak van végrehajtó
személyzete a pénzügyőrségben, az egyeneseknek már nincsen. így szorul az
egyenes adóknak igazgatása, a katonai igazgatás a belügyinek támogatására, ez
ismét nagyobb karhatalom szüksége esetén, a katonaira.
A belügyi
igazgatás lévén legteljesebben felszerelve a külső cselekvés minden eszközével,
ennek segítségére szorul a legtöbb speciális igazgatási ág. De hol? Nem az
intézés, nem a vezetés, hanem a végrehajtás terén: a legalsóbbfokú hatóságokban
van tehát az összműködésre leginkább szükség, s ebből folyólag a községi, a
járási hatóságokban kell az összműködést biztosítani.
A községi, a
járási igazgatásban folynak össze majdnem az összes szolgálati ágak, ezek a
többinek mind bizonyos tekintetben közös orgánumai s intézkedéseikért az egyes
szolgálati ágak vezetőit illetvén a felelősség, nincs ok, miért ne
fordulhassanak azok egyenesen ezen hatóságokhoz, miért kelljen azt rendesen a
megyefőnök útján tenni,
Részemről tehát
a községi és járási hatóságok azon viszonyának szabályozása által, melyben a
különböző ágakhoz állnak, továbbá a főispánnak, megyefőnöknek a többi
szolgálati ágakkal szemben gyakorolható befolyásának szabatos körvonalozása
által, teljesen biztosíthatónak tartom a különböző ágak összevágó működését.
Ugyané cél
lebegett törvényhozásunk előtt a közigazgatási bizottság alkotásánál. De
nemcsak ez. A közigazgatási bizottság sok más célnak volna még hivatva
szolgálni; a közigazgatási bizottság leplezetlen kifejezése közigazgatásunk sok
hiányának, de nézetem szerint sem orvoslása.
A közigazgatási
bizottság célja nemcsak a szolgálati ágak összműködésének biztosítása, ennél
több is céloztatott általuk; a pénzügyi, a posta- és távirdaigazgatás nemcsak
mint önálló szolgálati ágak állnak szemben a megyeivel, hanem, mondjuk ki
világosan, mint két ellenséges factor, az egyik a megyei, képviselvén a magyar
nemzeti elemet, a másikban a német uralom maradványa, a beamtervilág állván még
sokrészt a hazai közvélemény előtt. A tanfelügyelő, az ügyész már nem a német,
hanem a hivatásszerű hivatalnoki elemet állítja szembe a legalább a tradíciók
szerint nobile officiumot viselő megyei urakkal. Ez ellentétek kiegyenlítése
szintén célja a közigazgatási bizottságnak.
Ha mindehhez
hozzávesszük még a közigazgatási bíráskodás hiányát közigazgatási
rendszerünkben; a fegyelmi hatalom gyengeségét; a megyei gyűlések képtelenségét
az adminisztrációra állandóan befolyni (mert mindé hiányokon akart a
közigazgatási bizottság egy csapással segíteni): csak akkor állnak előttünk az
összes célok, melyeket a közigazgatási bizottság megvalósítani hivatva lenne.
Már a nagyon
különböző természetű célok egyesítése ellene szól az intézménynek. Ezenkívül a
közigazgatási bizottság intéző hatalommal ruháztatott fel oly teendőkre nézve,
melyeknél összműködésre egyáltalán nincs szükség.
És mi által
biztosíttatik az összműködés? Majorizálás által. A bizottság tagjai a
legkülönbözőbb szolgálati ágak szükségleteit egyformán nem érthetik; a
választott tagokról ez épen nem tehető fel, de a hivatalnokokról sem. Az
árvaszék elnöke a távírdafőnöknek, a kir. ügyész a mérnöknek, a
főorvos a tanfelügyelőnek ügyeire folyjon be? Ily heterogén elemeket az
összműködés, a harmónia előmozdítóivá tenni némileg érthető lenne, ha tisztán
hivatalnoki elemekből állna a testület; de ekkor is csak rendkívüli esetekben
lehetne hivatott a közös elhatározásra. A porosz Bezirks-Regierung osztályai is
csak rendkívüli esetekben tartanak közös üléseket. De e tarkaságnak még a választott,
nem hivatalnoki elemekkel való növelése mit eredményezhet mást az összműködés
tekintetében, mint a majorizálást? A különböző feladatokat különböző hatáskörű,
különböző képzettségű embereknek kell elintézni, kik egymást igazán nem értik,
egymás iránt természetes érdeklődéssel nincsenek. Hogyan keletkezhetnek tehát határozataik? Formai leszavazás útján a formai többség
által.
Ép ily
céltévesztett a bizottságnak önálló, intéző hatalommal való felruházása oly
esetekben, midőn összműködésre szükség nincs. A közig, bizottság első célja,
mint cél, teljesen jogosult; csak az eszköz, a rendszeres, a havonkint
összegyűlő bizottság formája, de legfőkép annak összeállítása, fonák; ellenben
a közig, bizottság utóbbi célja mint cél is helytelen, mert ahol összműködésre
szükség nincs, minek ott egy ember dolgával még más kilencet
foglalkoztatni, minek egy hivatalnok
helyett kilencnek idejét vesztegetni, akik a dologhoz sem nem értenek, sem
iránta érdekkel nem viseltetnek? A 10 választott tagról most nem is szólunk.
Ezenkívül a
kollegiális forma bizonyos közigazgatási feladatokra nélkülözhetetlen ugyan; de
mivel az ügymenetet komplikálja, lassítja, épen a közigazgatás menetének
gyorsabbá tételére, egyszerűsítésére nagyon furcsa eszköz.
Még ahol a
kollegiális forma szükséges is, ott is csak azon feltétel alatt az, hogy a
collegium lehetőleg homogen elemekből áll; nem homogen elemekből csak akkor
állhat, ha azok két ellenkező érdeket vannak hivatva képviselni. A
közigazgatási bizottság nem választott elemeire azonban mindez egyáltalán nem
talál.
A fegyelmi
ügyeknek a közigazgatási bizottságra ruházása kétségkívül haladás volt az
előbbi állapothoz képest (1870:XLII. t.-c. 77–83. §.), melyet másnak, mint
monstruosusnak nem; nevezhetünk; a belügyminiszter méltán ítélte azt el. Annál
csodálatosabb, hogy gróf Péchy azt visszaállítani szeretné. A fegyelmi
hatalom gyakorlásának oly rendezése, aminő az 1870:XLIL t.-c-ben előttünk áll,
megfoghatatlan volna, ha e törvény a tisztviselők időszaki választását is nem
szentesítené. A választási rendszerben a fegyelmi hatalom főkép az új választás
alkalmával gyakoroltatik az illetőre elég kíméletes módon, a mellőzés, a
kihagyás által; s a 3 évi szolgálati
időtartam mellett a
rendszabály célszerűségét nem is lehet tagadni. Egészen másként áll már a dolog
a 6 évivel.
A fegyelmi
hatalom gyakorlása alapjában érdem vagy érdemetlenség méltatása, célja
organisatorius; a közszolgálatot akarja biztosítani azáltal, hogy a
tisztviselőt kötelessége teljesítésére szorítja vagy physikai, értelmi,
jellembeli képesség hiánya miatt a közszolgálatból kizárja.
Ε hatalom gyakorlása a hivatalnokot egész existenciájában támadván meg,
óvó formákkal vétetik körül s a bűnvádi eljárás mintájára szerveztetik, sőt
bíráskodásnak is neveztetik, anélkül, hogy alapjában a rendes bíróságok
funkciójához hasonlítható volna.
De bármennyire
bírói is legyen az eljárás, annak alapvonása az, hogy egy hivatásuak
gyakorolják egymás fölött (judicium parium); azok képesek az érdem vagy
érdemetlenség, képesség vagy képtelenség megállapítására, akik ugyanazon
hivatást gyakorolják, annak minden részletét ismerik, akik a testület becsülete
által közvetlenül érintve vannak; tehát minden szolgálati ág saját közegei, a
bírák bírótársaik, a belügyi, a pénzügyi hivatalnokok saját legközelebbi
hivataltársaik, saját legközelebbi kartársaik fölött.
Amily
helytelen, és pedig abszolúte helytelen volt tehát az előbbi állapot, hogy a
kir. törvényszékek ítéljenek a törvényhatósági közegek fegyelmi ügyeiben,
viszont nem kevésbbé helytelen, hogy a nagyon is különböző szolgálati ágak
hivatalnokai ítéljenek egymás fölött, és hogy a választott tagok a
legkülönbözőbb hivatása tisztviselők fölött.
A fegyelmi
ítélkezés az illető szolgálati ág belső menetének ismeretét tételezi fel, a
fegyelmi bíróság sok részben a becsületbíróságok feladatával bír. Hisz az
értelmi képesség, az erkölcsi magaviselet is mérlegelése körébe tartozik.
Vajjon a közigazgatási bizottság disparat elemei: állami hivatalnokok,
törvényhatósági választott képviselők stb. adhatnak-e ily feladatok megoldására
alkalmas fórumot? Oly mélyreható a különbség a közigazgatási bizottság tagjai
között, hogy benne sem a szakszerűség, sem a méltányosság szempontjából nem
lehet megnyugodni; a megyei tisztviselő az államinak, ez az előbbinek, de még inkább
a választott tagoknak ingerenciáját tekinti jogosulatlannak; a szakszerűség
szempontjából pedig különösen elhibázott, hogy a választott tagoknál a
közigazgatás oly ismerete tételeztetik fel, mellyel azok nem bírnak.
A közigazgatási
bizottságok fellebbezési hatásköréről nem szólok. A közigazgatási bíráskodást
lennének hivatva ezzel gyakorolni; de a miniszter saját nyilatkozata, hogy a
közigazgatási bíráskodást szervezni kell, a közvélemény hangos követelése, hogy
az életbeléptessék, felmentenek annak kimutatásától, mily embryonális, mily
primitív természetű a közigazgatási bizottságok e részbeni működése.
A közigazgatási
bizottságok iránt beadott törvényjavaslatok tárgyalásakor mondtam (Néhány szó
Grünwald Béla közigazgatásunk és a szabadság című röpiratához 1876. 22. 1.): „E
javaslatok elfogadtathatnak és javítanak is a mostani megyén, de nekünk
gyökeres orvoslásra van szükségünk s ez öt év alatt bizonyára éreztetni fogja
magát.” Feltevésem a legpontosabban teljesült; legalább az értekezlet számszerű
többsége, mely azonban egyszersmind legbehatóbban indokolta álláspontját, a
gyökeres javítás mellett adott szavazatot s még nagyobb többséggel ítélte el a
közigazgatási bizottságokat.
Mindazáltal
hiba lenne a közigazgatási bizottságokat végkép eltörölni; hiányt pótolnak azok
hatáskörük ama része által, melyről még nem szóltam. Igen jól emelte ezt ki a
széles látkörű b. Majthényi, miben csak azt nem bírtuk megérteni, hogy
tudja az önkormányzatot annak mai alakjával annyira azonosítani. A
közigazgatási bizottságok a megyékben nélkülözhetetlenek, mert a megyegyűlések
a részletes adminisztrációra alkalmatlanok. De csakis a megyegyűlésekre való
tekintettel van létjoguk s e szempontból
állítandók össze, elesvén
velük az állandó választmány szüksége, ha a közigazgatási bizottság ily céllal
szerveztetik.
A mi
törvényhatósági gyűléseink városokban egész 400-ig, a megyékben 600-ig
emelkedhető taglétszáma akkora, hogy az a választáson és plebiscitszerű
funkciókon kívül minden adminisztrációra alkalmatlan volna, ha tagjaik jogukkal
élni, önkormányzati kötelességeiket teljesíteni akarnák. A legtöbb megyének még
terme sincs akkora, hogy a bizottsági tagok ülést tarthatnának; állva szabad ég
alatt pedig manap már csak meetingeket szokás és lehet tartani.
Az 1870. évi törvényhozás
e tekintetben igen nagy hibát követett el; nem az adminisztráció érdekeit,
hanem a politikai hatalom mentől tágabbkörű elosztását véve kiinduló pontul, a
megyegyűléseket teljesen kiforgatta adminisztratív jellegükből. Ε nagy
baj az értekezleten is hangsúlyoztatott, bár Baross Gábor azzal
vigasztalta magát, hogy a bizottsági tagok úgy sem élnek jogukkal, nincs hát
miért a tagok számát leszállítani. Nem érthetek egyet e felfogással. Ha életet
akarunk önteni a törvényhatósági gyűlésekbe, a jelenlegi minimumot kell
maximummá tenni a megyei képviseletek tagjaira nézve. Manap a tagok nagy
számánál s ebből folyólag a hatalom megoszlásánál fogva nincs becse a megyei
bizottsági tagságnak; az egyes befolyása sokkal csekélyebb, hogysem azért
érdemes lenne a megye székhelyére utazni, ott költekezni. De a tagok nagy száma
más szempontból is oka annak, hogy az egyes tag nem veszi komolyan
kötelességeit. A néhány száz tag között lesznek elegen, akik megjelennek, így
gondolkodik nagyon sok megyei képviselő; sőt a tényleg megjelentek is a
túlságos nagy számnál fogva egymásban bíznak a dolgok érdemére nézve, ez a baja
még kisebb collegiumoknak is. Amivel továbbá oly sokan bírnak, egészen
eltekintve a hatalom csekélységétől, az nem különösen ingerli az egyesek becsvágyát;
ellenben ha kevés számú tagra bízatnék a megyei önkormányzat, ezek ambícióból,
a megnövekedett hatalom szerete-
téből is, inkább kapnának az így
megnyílt működési téren.
Adott hatalmat
visszavenni ugyan veszedelmes politikai rendszabály, de itt legalább meg lenne
a mentség, hogy az illetők úgysem éltek vele.
Franciaország
36 millió lakosának, kik közt pedig az általános szavazat rendszere szerint a
nagykorúak mind választók, összesen 2800 és egy-egy megyének körülbelül 30
megyei bizottsági tagja van. Ha hozzávesszük, hogy a 86 francia departement
nagy részében a lakosság száma meghaladja az 500.000-et, sokban közel jár a
millióhoz és csak 20-ban nem éri el a 300.000 lelket, és mégis 30 tagból
állónak találjuk a megyei közgyűlést, holott nálunk a legkisebb megyékben is
legalább 120-at tesz az: azt mondhatnók talán, hogy ez a francia centralizáció
következménye. Ámde Olaszországban is csak 600.000-nél több lakóval bíró
megyékben 60, a 200.000 lakosnál tömöttebb népességűekben 40, az ezen
alóliakban 20 tagból áll a megyei képviselet; sőt Belgiumban, Európa legsűrűbb
népességű államában, hol 534 négyszög mértföldön 5 millió ember lakik, 80 és 40
közt változik a megyei képviselők száma.
− Nálunk
ellenben, hol 14 megye 100.000-nél kevesebb lakóval bír és csak 27 többel, de
200.000-ig nem emelkedik, és összesen 25 haladja meg az utóbbi számot: a 66
megye közül 52-nek képviselő testülete már 200-tól 400-ig terjedő bizottsági
taggal bír, 25-nél pedig a tagok száma 400-tól 600-ig változik; mihez még
megyéink nagy területét, közlekedési eszközeink állapotát hozzávéve, egész
meztelenségében áll előttünk megyei képviseleteink szervezete. A mi megyei
bizottságaink nem képviseletek, de nem is ősgyűlések, hanem a kettőnek
szerencsétlen vegyülete, mely eltekintve virilis és nem virilis elemeitől,
mindenre jó lehet, csak az önkormányzat gyakorlására nem.
De ha a megyei
bizottságok tagjainak száma a fenntebb említett gyökeres változáson menne is
át, azok a folyó adminisztráció vitelére mindig képtelenek lennének. Ezzel csak
tisztviselők vagy kisebb számú 5-6 tagú bizottságok ruházhatók fel; s miután az
elsők a megye központjában s a járások élén kinevezett hivatásszerű közegek
lehetnek csak: ha közállapotainkat jól fogtuk fel, a megyei képviseletek által
kiküldött bizottságok maradnak csak fenn a folyó adminisztrációra, mint az
önkormányzat gyakorlásának egyedül lehetséges formái.
A francia, a
belga, az olasz megyei képviseletek úgynevezett állandó bizottságai, a porosz
Kreisausschuss hasonló szükségletének felelnek meg; ezekhez hasonló alakot
fognak nyerni, azt hisszük előbb-utóbb a mi közigazgatási bizottságaink is,
kiválván belőlük a hivatalnoki elemek, legalább azok nagy része, másrészt
beléjök olvadva az állandó választmány.
Dr. Dárday az értekezleten a porosz
Kreisordnung-ból származtatta közigazgatási bizottságainkat. Ε nézet
már azért is felötlő volt, mert ugyanő másutt azt a merész állítást
kockáztatta, hogy nem volna példa a történelemben idegen közigazgatási
intézmények recepciójára; elfeledve hazánk pénzügyi igazgatásának eredetét, de
még inkább Olaszországot, Belgiumot, melyek oly erősen másolták a latin fajok
vezér államának, Franciaországnak, közigazgatását. Ugyanő volt, ki az idegen
Törökország tervezgetéseit mint komoly érvet hozta fel a közigazgatási bíróság mellett.
Ámde mindettől
eltekintve, törvényhozásunk ismerte a porosz Kreisordnung előtt létezett
közigazgatási alkotásokat is. Ismerte a belga province
deputation permanente-ját,
melyet Olaszország s Franciaország a Kreisordnung megteremtése előtt átvett; s
dr. Dárday nagyon téved, ha azt gondolja, hogy Gneist javaslatai vagy akár a
porosz kormány 1869. októberi javaslatai, melyek szerint a Kreisausschussnak
aus den mitverwaltenden Personen kellett volna állani, elfogadtattak. Téved
tehát abban is, hogy a porosz Kreisausschuss, mint a mi közigazgatási
bizottságaink, részben hivatalnok, részben választott tagokból áll. Még az
í869-iki törvényjavaslat sem gondolt oly formációra, mint aminő a mi közigazgatásainkban
előttünk áll. Ε javaslat szerint a Kreisausschussban csak egy
államhivatalnok lett volna, t. i. a Landrath mint elnök; a többi 6 tag mind az
önkormányzat köréből vétetett volna, t. i. 3 önkormányzati tisztviselő, a
nobile officiumot gyakorló Amtmann és 3 Kreisverordeneter; de Gneist sem
gondolt a mi közigazgatási bizottságainkhoz hasonló formációra s eszébe se
jutott nem-önkormányzati hivatalnokokat a Kreis-ausschuss integráló tagjaivá
tenni; csak arról szólt (Die preuss. Kreisordnung 1870. 84. 1.), hogy bizonyos
igazgatási ágakra nézve szükséges lesz némely szakképviselők közreműködése. A
szentesített törvény szerint pedig a porosz Kreisausschussban elnökén, a
Landrathon kívül nincs semmiféle hivatalnok; az a törvény 131. §-a
értelmében: besteht aus dem Landrathe und sechs Mitgliedern,
welche von der Kreisversammlung aus der Zahl der Kreis angehörigen nach
absoluter Stimmen-jnehrheit gewält werden. A közigazgatási bizottsággal, nem utánoztuk a porosz
Kreisordnungot, de Gneistet sem, s Dárday rosszul értette Gneistet, ha azt
gondolta, hogy ez a, mitverwaltende Personen alatt oly elemet értett,
aminők a mi közigazgatási bizottságaink államhivatalnok tagjai. Gneist csak
abból a helyes elvből indult ki, hogy a kerületi gyűlés állandó bizottsága, λ Kreisausschuss, akkor fogja az adminisztrációt jól
vihetni, ha tagjai nem egyszerűen képviselőkből állanak, hanem annak legalább
fele a folyó adminisztrációval elfoglalt önkormányzati tisztviselő lesz,
kik az adminisztráció állandó gyakorlatában vannak; de nem akart
hivatalnokokat, önkormányzati tisztviselőket s önkormányzati képviselőket
összekeverni.
Lesz-e
közigazgatási bizottságainkból közigazgatási bíróság is? nem akarom ezúttal
kutatni. Általában tartózkodom e kérdéshez szólani; csak behatóan tehetném azt,
de ezáltal az értekezletről adni kívánt általános képet zavarnám. Az én
felfogásommal, mely a közigazgatási bíróságnak teljes bírói jellegén sarkal,
mely a pénzügyi jogra s a szorosabb
értelmű közigazgatási jogra egységes judicaturát enged csak,
kiegyenlíthetlen ellentétben áll ily koncepció. Azt azonban nem hagyhatom
érintetlenül, hogy az értekezletnek különösen a közigazgatási bíróságra
vonatkozó része nyújt legkevesebb konkrét eredményt, mi alatt a legislatiónak
nyújtott támpontokat értem. Az egész abból állott, hogy az egyes tagok az
elméletileg megkülönböztetett vagy tényleg létező rendszerek egyike-másika
mellett foglaltak állást. Ép ily kevés értékű, sőt ha a véleményanyagot
vesszük, messze elmarad az előbbi kérdés mögött az önkormányzati adó, a
domestica tárgyalása, mely sem gyakorlati adatok, sem az irányelvek
tekintetében nem nyújtott figyelemreméltót. Az értekezletről közrebocsátott
közleményben 9 oldalt foglal el a házipénztár ügye és ugyanabban az ülésben még a járások beosztásának
kérdése is elintéztetett, sőt a közigazgatási bíróság intézményének tárgyalása
is megkezdetett. Ily körülmények közt lehet-e csodálnunk a meddő eredményt,
kivált, ha még azt is hozzávesszük, hogy a tárgyalásnak egyéb alapja nem volt,
mint a néhány sorból álló miniszteri kérdőpont; vélemény javaslat, melyet az
értekezlet tagjai előzetesen olvastak volna, teljesen hiányozván.
Megvonhatók-e
az önkormányzati és állami igazgatásnak határai? Ez sokat vitatott .kérdés volt
az értekezleten. Feleletet rá abstract definitiókkal adni nem lehet, mert az
önkormányzat is a hivatalnoki igazgatás is közüggyel foglalkozván, közöttük
csak mennyiségi különbség van; minőségi nincs, még akkor sem, ha a nézetem
szerint helytelen elv vétetik kiinduló pontul, hogy az egész országot érdeklő
ügyek csak hivatali igazgatást, a helyi érdekűek csak önkormányzatit bírnak el.
A büntető igazságszolgáltatás ugyancsak országos érdekű s az önkormányzati elv
az esküdtszékben nagy jelentőséggel bír; az országos célokra szánt ο dók
önkormányzati elemek (adókivető bizottságok) hozzájárulásával vettetnek ki;
holott az elsősorban mégis csak helyi érdekű elemi oktatás nem kezeltetik-e
gyakran hivatalnoki, állami közegekkel?
a helyi, a vidéki biztonsági
rendészetre nem szükséges-e rendőri személyzet?
De még ha az
önkormányzat és hivatalnoki igazgatásnak az ország és a hely, a vidék
megfelelne is, vajjon elhatárolható-e az ország és vidék gyakorlati célokból
más módon, mint az érdekeltség tágabb vagy szűkebb, kisebb vagy nagyobb mértéke
által? Amint az ország területi, vidéki tagozata nem logikai operáció útján
keletkezik, hanem az ország területi és népességi elemeinek csoportosítása
útján: épúgy az érdekeltség mérve sem határozható meg elvi úton, hanem
egyrészről a gazdászati erő mennyisége szerint, mellyel bizonyos területi
tagozatok rendelkeznek, az igények szerint, melyeket a közigazgatás irányában
támasztanak, másrészt a közvetlen haszon szerint, melyet az állami intézmények
bizonyos területekre árasztanak.
Az országos és
helyi adók rendszere, hacsak oly célokról nincs szó, amelyeknél egyáltalán nem
a szolgálat és ellenszolgálat elve az irányadó, vagy amelyeknél a gazdászati
becslés lehetetlen, e tekintetek mérlegelésén alapszik; az a közigazgatási
intézmények gazdászati értékének kalkulusa, azok hatásának területi
kiterjedését véve alapul; és így az országos és helyi adó valójában a konkrét ismérv
a közigazgatás országos vagy helyi jellegére.
De az
önkormányzati adó nemcsak e különben akadémikus kérdést dönti el, hanem mint Vargics
jót jegyezte meg, ezáltal fog a közügyek iránti közöny eltűnni; az
adófizetésen, a közélet ez annyira gyűlölt prózáján alapszik az önkormányzat
eszménye.
A mostoha
elbánás, melyben e főfontosságú kérdés az értekezleten részesült, valóban
meglepő. Hegedűs Sándor hiába állította össze a külföldi legislatióknak
és a doktrínáknak állását az „önkormányzat pénzügye című dolgozatában; az
értekezleten nem talált visszhangra. Igaz ugyan, hogy a kérdés szerfelett
bonyolult, de a miniszteri kérdőpont még csak inkább összezavarta Azt kérdezi
ugyanis, vajjon az egész államot egyaránt érdeklő feladatok költségeit épúgy a
megye fedezze-e, mint a helyieket? (mert végre is a házipénztár hagyományos
fogalmában ez rejlik) vagy pedig az állam viselje-e a közigazgatási és
gyámhatósági költségeket, de a megyék ezenkívül vethessenek ki pótadókat saját
céljaikra?
A kérdés
ilyetén feltevése által az önálló önkormányzati adóra ki van mondva az ítélet.
Még a legerősebb önkormányzat sem képes a területi közigazgatás összes
költségeit viselni, példa rá Anglia. A kérdés ily formulázása által előre útját
vágják a tágabb és szűkebb körű közérdek helyes mérlegelésének, mert az egyes
megyének csakugyan nem lehet imputálni, hogy az egyes feladatok terhét is
magára vállalja; minélfogva a méltán reá háruló terhet is elutasítja magától. Br.
Majthényi jól mondta, hogy az alap hiányzik ma, melyen a domesticát ki
lehetne vetni; a tanulmányokra nézve azonban, melyeket a minisztériumnak e
részben ajánlott, az értekezletnek kellett volna irányelveket, nézőpontokat
kijelölni. De a leghelyesebb az lett volna, ha a kérdést a kormány mai,
teljesen készületlen helyzetében fel sem veti.
A mi megyei
önkormányzatunk hanyatlását mi sem jelzi jobban, mint a domestica hiánya, de
főleg az, hogy az 1870:XLII. t.-c. hozatala óta még csak tanulmányok sem
tétettek annak megvalósítása érdekében. Mennyire előttünk jár e tekintetben is
a centralizált Franciaország! A megye az állami adókhoz 36%-ig emelkedhető
pótadókat vet ki, melyek évi összege kétszázmillió frank. Nem a százalék
nagysága itt a fontos, hanem hogy az összegből a centralizáltnak hitt
Franciaországban számos oly szükséglet fedeztetik, melyeket nálunk, az
önkormányzat hazájában, legtöbben elvileg is az államra hárítanának.
Ahhoz képest,
amint az önkormányzati adó az értekezleten tárgyaltatott, már is sokat
foglalkoztam vele. Elég lett volna róla annyit megjegyeznem, hogy az szerfelett
tökéletlen; hogy az értekezletnek kivált ez a része valóságos szegénységi
bizonyítvány a részben, mily alapossággal fogunk mi a törvény-előkészítés nehéz
munkájához; hisz a hivatalos közleményből azt sem tudhatjuk meg, vajjon br.
Bánhidy javaslata, mely körül a discussio főleg forgott, hogy ugyanis a
megyei pótadó maximuma 5% legyen, tulajdonkép minek az
5%-ára vonatkozott? a megyéknek az
állami budgetbe felvett költségeire, vagy az összes egyenes államadókra-e?
Többek által
felvettetett a közigazgatási jog codificatiójának szüksége. Br. Majthényi jól
megfelelt reá, hogy az lehetetlen, hogy a világon sehol sem létezik. Nézetünk
szerint a közigazgatásnak csak ágaira, nem egészére nézve lehet sikeres a codificatió.
Ezt az államok tényleg keresztül is vitték, ámbár, a közigazgatás tárgyát
képező feladatok folyton változó természeténél fogva, melyek új meg új
rendeleteket, helyhatósági statútumokat tesznek szükségesekké, még így sem
lehet szó olynemű codificatióról, aminő a magán- és büntetőjogra nézve
eléretett. A közigazgatási tudományban folyó azon vita, vajjon e codificatió a
törvényhozás vagy a doctrina által ejtessék-e meg, eléggé mutatja, hogy a
közigazgatási törvényanyag egészen más természetű, mint a magán- és
büntetőjogi.
Mi e részben,
főleg hazánkat, illetőleg Mailéin véleményét osztjuk (Faut-il codifier lois
administratives?), aki szerint „a közigazgatási codex vagy az általános,
állandó elveit tartalmazná a közigazgatásnak s ekkor oly csekélyszámúak lennének,
hogy a kormányzottak majdnem semmi hasznát nem vehetnék, vagy ily codex
.felvenné a részletes és változó szabályokat is és ekkor a mai zavar még csak
nagyobbodnék, mert az egyes szabályok eltörlését vagy módosulását nem
tartalmazván a codex, csak hamis útmutatást adna.”
Az egyes
közigazgatási feladatok közt az anyagra nézve oly nagy különbség van, hogy azok
egymással szemben ép oly külön világot képeznek, mint a magán- és büntetőjog.
Amint utóbbiakat csak külön lehet codifikálni, ép úgy nem lehet az
erdőigazgatást, a cselédügyet, a gyámügyet, a
közegészségügyet közös elvekre visszavezetni; azért csak szolgálati ágaként,
nem egészükben lehetséges a közigazgatási törvények codificatiója, anélkül
azonban, hogy még itt is a magánjogi codaficatióhoz hasonló eredményre számíthatnánk.
Codificatióra
aránylag legalkalmasabb része a közigazgatásnak a közigazgatási szervezet,
szolgálati viszonyok, a fegyelem, a nyugdíjügy, az eljárási és végrehajtási
rendtartás a nem peres közigazgatási ügyekben, valamint a közigazgatási per. A
közigazgatásnak ez úgynevezett alaki részében vannak leginkább az általános
érvényű szabályok, ezek codificatiója által keletkezik a par exellence
úgynevezett közigazgatási törvény, mely nem egyes feladatokat, nem egyes
ágakat, hanem a közös szervezeti, szolgálati, eljárási formákat foglalja össze
s közös elvek által szabályoztatik.
Magyarország
egyébként oly távol áll a közigazgatás általános codificatiójától; oly sok
feladat nincs tör vény hozásilag szabályozva (hisz, mint Tibád igen jól
kiemelte, oly lényeges rész, aminő a közigazgatási végrehajtás, a jövőtől várja
rendezését): hogy a közigazgatási jog codif icatió ját bátran le lehet venni a
napirendről. Legyen előbb minden feladat törvényhozásilag szabályozva, legyen
előbb törvényanyag, annak alapján gyakorlat, azt felvilágosító theoriánk, akkor
lehet majd a codificatió kérdését szellőztetni.
Consolidált
közigazgatási szervezettel, minden feladatot szabályozó törvényekkel, nagy
irodalommal, magas tökélyre emelkedett közigazgatási jurisprudentiával bíró
népek nem vetették fel e kérdést. Minek akarjuk őket mi megelőzni, kik
mindennek az elején vagyunk; kiknél a képviselőház 1871. március 23-iki
ülésében két kiváló államférfi között azon csak fogalomzavarból eredhető vita
folyt: mire van szükségünk, közigazgatási törvényre-e vagy közigazgatási
törvényekre? Mert tulajdonképpen mindakettőre szükség van, ha fogalmukat
helyesen meghatározzuk.
Teremtsük meg
előbb a közigazgatási hatáskörök azon rendjét, azon világos, egyszerű
szerkezetét, melynek hiányát az értekezleten Földváry, Vargics különösen
hangsúlyozták; szervezzük a számviteli és pénztári ügyet a közigazgatási ágak
valamennyiében; emelkedjünk utóbbi tekintetben legalább oda, ahol nem mondom a
pénzintézetek, de legalább a nagyobb uradalmak már régen állanak; ne zavarjuk
össze az utalványozó, az intéző hatóságokat a pénzkezelőkkel; ne akarjuk a
lehetetlent, hogy a megyei (ős) gyűlések vizsgálják meg a községi számadásokat,
hogy a szolgabíró tetszése határozzon a járás székhelye fölött; de főleg
tisztázzuk a fogalmakat. Akkor aztán gondolhatunk a közigazgatási
codificatióra.
Az értekezlet
tagjai egy kérdést illetőleg bizonyos makacsságot tanúsítottak. Sehogysem
akartak véleményt mondani a belügyminiszter által komolyan szándékolt
úgynevezett közigazgatási tanfolyam fölött, jóllehet az iránt a belügyminiszter
ismételve is kért véleményt.
Miféle
tanfolyamot akar a miniszter? Ki és minő előkészültséggel vétetik arra fel, mik
lesznek tárgyai, meddig fog tartani? Vagy csak ideiglenes, átmeneti rendszabály
akar lenni, a mostani, nem qualifikált tisztviselők oktatására, aminő az ötvenes
évek elején tartatott? Minderről semmit sem mond a kérdés; feleletet is nehéz
volt hát arra adni.
Ügy látszik
azonban, hogy a miniszteri tervezet szerint, mely csak a főbb központi
tisztviselőktől kívánja az államvizsgát, a szolgabírákat és segédjeiket illetőleg pedig a
jogvégzettséget vagy e helyett a közigazgatási tanfolyam bevégzését tartja
elégségesnek, e tanfolyam az egyetemi és jogakadémiai oktatást lenne hivatva
pótolni s az érettségi vizsga nem lenne a felvétel előfeltétele. Mindez persze
csak gyanítgatás; a miniszteri megállapodások e fontos pontra nézve a tanfolyam
nevén s a qualifikatiók különbségén kívül semmi egyéb felvilágosítást nem
adnak.
Utóbbi azonban
már eléggé aggodalomgerjesztő. Br. Bánffy kifejezést is adott annak
megjegyezvén, hogy ily módon a csak alsóbbfokú minősítvényűekre az előmenetel
lenne kizárva. Mi pedig hozzá tennők még, hogy a felsőbb hivatalokra
mellőzhetővé lesz azáltal minden közszolgálat nélkülözhetetlen előfeltétele az
alsóbb fokon megszerzett gyakorlat, a szolgálat különböző fokozatainak teljes
ismerete.
A közigazgatás
organikus rendezése egyforma elméleti minősítést követel; az elméleti
minősítés különbsége azzal homlokegyenest ellenkezik. Az elismert kitűnő
közigazgatással bíró Franciaországban, Poroszországban, a jog- és
államtudományi tanfolyamon elméleti vizsgákkal képezi a fölvétel feltételét,
mely után részint gyakorlati szolgálati vizsga kívántatik meg az előmenetelre;
Olaszországban, Ausztriában s a többi német államokban hasonló rendezést
találunk. Mi is elfogadtuk alapjában e rendszert a bíróságokra.
Újabban
Németországban sokat vitatott kérdés, nem kellene-e a közigazgatási szolgálatra
különböző tan- és vizsgálati rendszert felállítani? szükségesek-e külön
államtudományi karok? De a legtöbb szózat a jogi és államtudományi oktatás
szoros összefüggését hangsúlyozta, s a délnémet államok külön államtudományi
fakultásai sem találtak visszhangra.
Franciaországban
a Salvandy által 1846-ban összehívott enquệte a politikai és
közigazgatási tudományok speciális iskolája mellett nyilatkozott, melybe
azonban csak olyanok vétessenek fel, akik a jogi tanfolyamot már bevégezték.
Majd az
1848-iki forradalmi kormány dekratálta, hogy a polytechnikum mintájára
közigazgatási iskola állíttassék fel, mely a magasabb, behatóbb kiképzést tegye
lehetővé. A terv megbukott. Falloux 1849-ben a Salvandy-féle tervet újította
meg siker nélkül, s ma-nap az állam jogi fakultásaiban gondoskodik leendő
hivatalnokai kiképzéséről, melyek mellett egy magán közigazgatási iskola (École
libre des sciences politiques) áll fenn a közigazgatási ágakba való mélyebb
behatolásra.
Oly tanfolyamot
azonban, minőt a belügyminiszter, javaslat sejteni enged, nem ismerünk s
képzelni sem tudunk. A közigazgatási hivatalnoknak általános jogi
előkészületre, arra az általános műveltségre van szüksége, melyet az akadémiai
oktatás ad; ez a tanfolyam pedig, miután azt csak a magasabbfokú közigazgatási
közegektől kívánja, az oly fontos hivatása szolgabíráknál fölöslegesnek látszik
tartatni.
A sebészeti
tanintézeteket eltöröltük s manap az összes gyógyszemélyzettől az egyenlő
akadémikus szakképzettséget kívánjuk. Nem hasonló tekintetek irányadók-e a
közigazgatási szolgálatra?
Az állatorvosi,
a patkolási, a bábászati tanfolyamok jutnak az ember eszébe, ha a közigazgatási
tanfolyam célját találgatja.
Az értekezlet
sokat foglalkozott az ellenőrzés hatályosabbá tételével. Természetesen
közhelyesléssel fog törekvése találkozni. De itt, mint az értekezleten is
hangsúlyoztatok, minden az ellenőrzés módjától függ. Vannak részei a közigazgatásnak,
melyekben az ellenőrzés, a felügyelet szigorú keresztülvitele csak az akarattól
függ. Ahol pénzről, anyagról, számszerűleg konstatálható, szemmel látható
dolgokról van szó, ott lehetséges az intéző, a kezelő hatóságoktól külön álló
ellenőrzési szolgálat, épúgy lehetséges az a közigazgatás oly feladataira nézve
is, melyek bizonyos összeredményékben nyilvánulnak, ilyen a hadsereg
képzettsége a gyakorlatnál, a tanulóké a vizsgán. Ellenben igen sok feladat
van, melyeknél az ellenőrzés majdnem lehetetlen; ahol az egyes polgároknak a
hatóság elleni panasza pótolja azt: ahol le kell mondani a különös ellenőrzési
szolgálatról. Mert, hogy az hatályos legyen, majdnem annyi ellenőrzőnek kellene
lenni, ahány intéző van s ekkor is felmerül a kétely: quis custodiet custodes?
Az alispán, a szolgabírák szolgálatának az a része, mely nem pénzre, nem
anyagra vonatkozik, ily természetű; ellenőrjeiknek összes ügyintézésüket
egyenkint át kellene vizsgálni, ami végre is képtelenség. Ily feladatokra nézve
az intéző egyénekben nem a rajtuk kívül álló ellenőrben van az egyedüli
biztosíték, hanem helyes kiszemelésükben rejlik az állam részéről az
ellenőrzés egyedüli módja.
Ε szempont figyelmen kívül hagyása tette a főispánokat képtelenné a
nekik szánt ellenőri szerep betöltésére. Kívül állva az intézésen, annak minden
szálait, részleteit nem ismerhették, részleteiben nem is kutathatták, és pedig
nemcsak az ily kutatás, felülvizsgálat hosszadalmasságánál fogva, hanem a gyanú
miatt is, melyet ily ellenőrzési mód kifejez.
Az ellenőrzés
hatályosabbá tételét a nem-pénzbéli kezelésre nézve azt hisszük, helyesen
várják az értekezlet kiváló tagjai attól, hogy a főleg csak ellenőrző főispáni
hatóság megszüntettetik s a végrehajtó hatalom a megye élén álló intéző
közeghez ép azzal a bizalommal lehet, aminővel manap az ellenőri tisztét
teljesíteni legjobb akarattal sem képes főispánhoz. Ez közigazgatási
szerkezetünk alphája és ómegája, oda azonban csak a kinevezés vezet.
összefoglalva
véleményünket az értekezlet eredményéről, azt jelentékenynek egészben véve nem
mondhatjuk, némely részekre nézve pedig épen meddőnek kell nyilvánítanunk.
Nem igen
konstatált döntő tényeket, mert ilyenekre nézve nem is kérdeztetett meg; a
vélemények között pedig az általános jelentőségűek az illetők által nagyrészt
már a parlamentben kifejtettek. De mint tanácskozmány is, nem szaktanácskozmány
volt; inkább hangulatkifejezőnek lehetne nevezni.
Volt-e rá ágy amint megtartatott a parlament
szakszerű
tájékozása végett szükség? Álig hiszem. De mint hangulat jelző a miniszternek
jó szolgálatot tehet; a közvéleményben pedig a közigazgatási reformnak annyit
ismételt szükségérzetét egy lépéssel előbbre vitte.
A közigazgatási
bíráskodás szabályozásánál mely elvek legyenek irányadók a bírói szervezet, a
hatáskör és az eljárás tekintetében?[26]
I.
A nemzet
akarata, a törvény – akár e célra öntudatosan rendelt szervezet hozza létre,
minő á törvényhozó hatalom, akár minden szervezet nélkül, mintegy
ösztönszerűleg, a nemzet jogi szokásában fejeződjék ki – egyaránt
megvalósulásra tör; de a célt két, lényegileg különböző módon éri el.
A nemzeti
akarat megvalósul azáltal, hogy ez akaratot az egyesek, benne önlényüket
találva fel, önként követik mint saját akaratukat.
A nemzeti
akarat végrehajtatik tehát az egyesek, mint ilyenek által, midőn
jogügyleteikben a magánjog követelményeihez alkalmazkodnak, midőn az objektív
jogrendbeütköző tények (bűntények) elkövetésétől tartózkodnak.
Amennyiben jogi
érdek forog fenn, az emberi cselekedetek legnagyobb része a magán- és
büntetőjogra vonatkozó nemzeti akarat alá esik; és így méltán állíthatni, hogy
a törvények végrehajtása elsősorban az egyes polgárok által történik, és hogy a
nemzet egyes tagjaiban nyugvó eme végrehajtási processzus messze túlhaladja ama
szervek munkáját, melyek az államban különösen csak arra vannak rendelve, hogy
az állam akaratát az egyeseken kívül végrehajtsák.
A
legkomplikáltabb végrehajtási és közigazgatási szervezettel bíró állam azon
munkája, melyet különösen közegeivel végez a célból, hogy akaratának érvényt
szerezzen, eltörpül, ha az egyes polgároknak a magán- és büntetőjoghoz
alkalmazkodó tényeivel összevetjük; s bátran állíthatni, hogy nincs oly gazdag,
oly hatalmas nemzet, mely az egyesek ez önkéntes törvény végrehajtását nélkülözni,
az egyesek nagy munkáját külön közegekkel elvégezni képes volna.
Vannak ellenben
törvények, van nemzeti akarat, melynek végrehajtására az egyesek képtelenek és
pedig azért, mert a viszonyok, melyekre ez akarat vonatkozik,, túlmennek az
ember egyéni életkörén. Mert e viszonyokban a ható, a működő, a teremtő erő nem
az egyénben van; nem arról van szó, hogy az egyén hozzon létre csak önmagára
vonatkozó állapotokat; hanem az egyén mellett, bár az egyént érdeklő, felemelő
új állapotoknak előidézése a cél. Utak építése, közoktatás, közerkölcsiség,
közegészségügy, társadalmi érdek-ellentétek kiegyenlítése, az egyes erejét
meghaladó közgazdasági alkotások, humanitárius feladatok, mind túl mennek az
egyéni életviszonyokon s a közviszonyok új körét képezik az egyéniekkel
szemben.
Mind e
viszonyokban is sokat tehet az egyesek józan felfogása, önkéntes
alkalmazkodása, sőt egyenes ténykedése (p. o. a népszámlálás a katonai és
polgári nyilvántartásnál stb.); de az egyesek ereje a közviszonyokban részint
elégtelen, részint Önkéntes alkalmazkodásuk, egybevágó működésük bizonytalan
lévén, az egyesek mellett különös orgánumok szüksége áll elő, s ezek a
közviszonyokban ugyanazon működést végzik, melyet az egyesek az egyéniekben.
Amint az egyes
ember földét műveli, másét bérbe veszi, anyagokat feldolgoz, munkaerejét másnak
rendelkezésére bocsátja, tanít, gyógyít, birtokán őröket állít, pénzét kezeli,
számadást visz, azonképen vannak; a közviszonyoknak is szervei, melyek folyókat
szabályoznak, kikötőket építenek, pénzt vernek, iskolákat emelnek, a közoktatást
kezelik, városokat csatornáznak, gyárakat, műhelyeket, ipartelepeket egészség,
erkölcs, társadalmi béke tekintetéből rendben tartanak, szegényeket ápolnak,
ruháznak, újoncokat tanítanak, hadgyakorlatokat tartanak.
Akár az
egyeseket, akár a közület szerveit tekintsük, működésük megegyezik abban, hogy
mindegyiknek célja valaminek a létrehozása, valami pozitív eredmény. A
különbség csak az, hogy az egyik működés alanyai maguk nevében járnak el, a
másikéi mint a közület szervei; hogy az egyesek akarata, nem az egyes szerv,
nem az egyes közeg önkéntes akarata, hanem a nemzeté, az államé; továbbá, hogy
az egyesek működését az állami akarat formájára nézve határozza meg, míg az
államiakét, a közületiekét, tárgyára nézve is meghatározza.
Az állami
akarat, a törvény, ezek szerint az egyéni viszonyokban azok fölszínén marad,
míg a közviszonyokat teljesen áthatja. De azért az egyesek működése, midőn a
törvények által szabályozott ügyletet létesítenek és a közületi közegek
(állami, megyei, községi) működése megegyeznek abban, hogy mindegyiknek csak
az állami akarat korlátai között van
ereje, azzal ellentétbe nem jöhet.
Ha az egyes
ember ténye ekként az állami akarat körében marad, ha az egyes közületi
közeg intézkedése azzal ellentétbe
nem jut, az állami akarat elérte célját megvalósult.
De történhetik
az ellenkező eset is. Az egyesnek tényét, mint a legfőbb akarattal ellenkezőt,
megtámadja egy másik egyes, vagy, különösen ahol az objektív jogrend forog
szóban (bűntény), magának a közületnek közege s a bíráskodás szüksége áll elő a
fölött, vajjon az egyesnek ténye az állami akaratnak megfelelő volt-e vagy nem?
így lesz a bíró az állami akarat végrehajtásának közegévé a magánviszonyokban.
De az egyes
közületi közeg, az egyes köztisztviselő sem maga az állam; az ő cselekvése
tekintetében is kétely merülhet fel arra nézve, vajjon az állam akaratával megegyező-e?
Ismét bíráskodásra van tehát szükség az iránt, vajjon a köznek, az államnak
nevében működött orgánum cselekvősége megfelelt-e az állam akaratának? Az
egyes közeg egyes enyémek összevetése az állam akaratával szintén ítéletei
tételez fel, mely ítéletben a törvény a főtétel, a közeg cselekvése az altétel,
a kettőnek összehasonlításából levont eredmény a következtetés, ép úgy, mint az
egyes egyén tény énéi; csakhogy itt az altételt nem közületi közeg ténye, hanem
az egyes ember ténye szolgáltatja.
Bármily
különbség legyen tehát az egyes ember ténye és a közületi közeg ténye között,
abban megegyeznek, hogy az állami akarattal, a törvénnyel ellenkezhetnek s a
funkció, mely megállapítja, vajjon az egyén, vagy a közületi közeg ténye és a
törvény7 között van-e ellenkezés, mindig egyforma működés, azaz
mindig ítélet lesz; de a tény megbírálása mindig különbözni fog magától a
ténytől, mely a bírálat tárgyát képezi.
Mert a tény,
akár az egyesé, akár a közületi közegé, valami nem létezőnek létrehozására irányul,
konstitutív jellegű; a bírálat, az ítélet ellenben észbeli, logikai, deklaratív
természetű: következtetést von a tényből és a főtételből, a törvényből. Hogy az
ítélet azután végre is hajtatik, sőt már kimondásában arra kötelezi a cselekvő
alanyt, hogy tényét, ha törvénnyel ellenkezik, a törvény értelmében
megváltoztassa, nem az ítélet természetéből következik, hanem az állami akarat tekintélyéből,
céljából; mert ennek uralkodnia kell.
Látszólag a
bíró még ezenkívül is hoz ugyan létre új tényeket, s pervezető működése
kétségkívül nem pusztán logikai működés, hanem a közigazgatási közeg tényeihez
hasonlít. Csakhogy a közigazgatás működésében ily új tények létrehozása a
fődolog, holott a bíró pervezető teendői, főteendőjéhez képest, nagyon is
alárendeltek, a revizionális és a semmítő fórumon pedig teljesen eltűnnek.
Ezeknek szem
elől tévesztése szülte a nagy zavart, s alapja a közigazgatási bíráskodás körül
még mindig tartó kontroverziának.
Szem elől
tévesztik, hogy az állami akarat végrehajtásának kétféle alanya van: maguk az
egyesek az államban s a közületi különös orgánumok. Szem elől tévesztik, hogy a
bíráskodás a törvény végrehajtásának egyenlően, szükséges mozzanata, akár az
egyesek, akár a közületi
közegek teljesítették a végrehajtást.
Amint az
egyesnek előbb cselekednie kell, hogy fölötte bíráskodni lehessen, azonképen az
állami, a közületi egyes közegeknek előbb intézkedést kell tenniök, csak azután
lehet tényük vitázat tárgya, csak azután lehet fölötte ítélni.
A viszony tehát
így alakul. Az állami akaratot végrehajtják egyesek és közületi közegek, de a
törvényesség szempontjából mindkettőjük eljárása vitás lehet s e vita eldöntése
bíráskodás; úgy, hogy a bíráskodás ép úgy szükséges az egymással vitázó
magán-egyének, mint a közületi közegek tényei tekintetében.
Minthogy
azonban a legtöbb államban a cselekvő közigazgatási közeg végezte saját tényei
felett a bíráskodást; minthogy továbbá a közigazgatási közeg, mini az egyénnél
magasabb közületnek képviselője, az egyénnel szemben már ennélfogva is nagyobb
cselekvési erővel ruháztatik fel, s az egyesnek engedelmességét egyelőre kell,
hogy követelhesse: mindezek folytán a bíráskodási mozzanatról a közigazgatás
körében teljesen megfeledkeztek s természetesnek tartották, hogy valamint a
magánosok tényeire nézve a bírótól a felsőbb bíróhoz, – azonképen az alsóbb
közigazgatási közegtől a felsőbbekhez megy a fellebbezés.
Az állami
akarat megvalósulása nélkülözhetlen mozzanatainak szem elől tévesztése által
azon nézet fejlett ki, hogy a bíráskodás csak a magán- és büntetőjogra
vonatkozik, hogy a bíráskodásnak a közigazgatásban része nincs.
Ez a vélemény
természetesen nagy támaszt nyert az államhatalmak balul magyarázott önállóságában és abban, hogy a modern alkotmányokban a közigazgatás a
bíráskodástól elválasztatott, de még inkább elősegítette azon körülmény, hogy
míg a bíró szoros formák között, az egyéni diszkrécionárius méltatásnak igen
csekély tért engedő logikai funkciót végez, az objektív jogban meghatározott
alanyi jogok felett ítél; addig a közigazgatás funkciója szabadabb,
diszkrécionárius méltatást nemcsak engedő, de legtöbbször meg is kivánó, s igen
gyakran nemcsak jogokkal, hanem érdekekkel foglalkozik.
Mindezeknek
eredménye az lett, hogy
bíráskodás és közigazgatás egymást kizáró fogalmaknak tekintettek. Ε kizáró
ellentét azonban csak annyiban áll, hogy a közigazgatás nem bíráskodhatik a
magán- és büntetőjogra nézve, mert célja a közviszonyokbani működés, nem a
bíráskodás, és mert e célra az államnak külön közegei vannak; de nem áll az
ellentét olyképen, hogy a közigazgatásban bíráskodásra szükség nincs; nem ál!
olyképen, hogy a közigazgatásban nem fordul elő a tény és annak megbírálása ép,
úgy mint a magánosok tényeire nézve.
Mindezekből azt
a következtetést vonták le, hogy a közigazgatás és bíráskodás egymás mellett
állanak; holott a bíráskodás, mely a törvény megvalósulásának minden téren
végső mozzanata, szükséges komplementuma a közigazgatásnak is. A törvény csak
akkor érte célját, midőn nem lehet kétséges, hogy az egyes tények a törvényben
kifejezett nemzeti akarattal összhangban vannak; erre nézve pedig szükséges,
hogy a cselekvények, megtörténtük után, a törvénnyel egybevettessenek,
megbíráltassanak: a törvény végrehajtása csak a bírói ítélettel fejeztetik be.
Még akkor is,
ha a közigazgatás közegei maguk bíráskodnak a tényeik fölött a törvény alapján
támasztott vitákban, oly annyira szembeszökő az egyszerű, tiszta közigazgatási
tény és a megtámadott tény fölött való bíráskodás, vagyis a kontenciózus
közigazgatási ügy közötti különbség, hogy azt csak hamis kiinduló pontból
okoskodó felfogásmód mellőzheti.
Szembeszökik a
különbség, mely p. o. közmunka tartozás kivetése és annak terhelt reklamációja
alapján való megbírálása között fennforog. Midőn a közigazgatás kisajátítást
engedélyez valamely vasúti vállalatnak olyképen, hogy az p. o. nem a vasút
mentén, hanem benn a városban gyártelepet létesíthessen: a közigazgatási, tényt
végzett; ellenben, midőn megbíráltatik, hogy a törvény szerint lehet-e a
kisajátítást, nemcsak a vasúti vonalon, annak mentén emelendő épületekre, hanem
egy. a vasúttesttel összefüggésben nem levő, attól távol eső helyre is igénybe
venni: ez már bíráskodási kérdés.
Csak elvont
felfogás, mely az államot s az egyént külön-külön világnak tekinti, s mely az
egyes és a közület között nem látja az összekötő láncokat, képzelhette, hogy
ily esetekben lényegileg más történik, mint midőn az egyes magánember tényeinek
jogossága forog szóban. bíráskodás a törvény végrehajtásának mindig végső akár
az egyén tényeiben, akár a közület közegeinek tényeiben kelljen a törvénynek, a
nemzet akaratának megvalósulni. A nemzet a bíráskodás útján számot ad magának,
vajjon az egyesek vagy különös közegei nem jöttek-e ellentétbe legfőbb
akaratával?
A fejlettebb
közigazgatás időleg megfeledkezhetik a bíráskodás mozzanatáról, egy kézbe
teheti a tisztán adminisztratív ügyeket a kontenciózusokkal; de ez állapot
hosszan nem tarthat s az aktív közigazgatás mellett külön szervei keletkeznek a
kontenciózus közigazgatásnak, a közigazgatás mellett kifejlik a közigazgatási bíráskodás.
Az alsóbb bíró
ítélete ellen támasztható fellebbezés és a közigazgatás felsőbb közegeihez való
folyamodás között a hasonlatosság nagyon látszólagos. Ugyanis a? alsó
közigazgatási közeg maga hozta létre a tényt, mely ellen a folyamodás irányul,
mely megvitáztatik: míg a bíró, hacsak perelőkészítő, pervezető tényeit
működése lényegének tartani nem akarjuk, a felek – nem saját – tényei felett
mond csak bírálatot, kijelentéseket tesz.
De a
közigazgatási bíráskodásnak a legtöbb legiszláció szerint jellemző
tulajdonsága, hogy az nem a közigazgatás fölött, hanem a közigazgatásban
gyakoroltatik.
Mihelyt
közigazgatási közegek tényeiről van szó, az államok nagy része megtagadja a jog
letéteményeseitől, a magán- és büntetőigazságot szolgáltató rendes bíróságoktól,
azon hatóságot, hogy az állami akarat végrehajtását egyes esetekben a jog
szempontjából ellenőrizzék, bár elismerik, hogy a bíráskodásra e közegekkel
szemben is szükség van.
Az okok,
melyeknél fogva az igazság rendes orgánumaitól a közigazgatás tényeit megbíráló
hatóság megtagadtatik, következőkép csoportosíthatók:
1. Az állam fensége veszélyeztetnék meg, ha az
egyes polgár a rendes bíró előtt támadhatná meg a közületi közegek tényeinek
jogosságát.
2. Az állam erkölcsi méltósága, tekintélye
szenvedne, ha közegeinek bíró előtt kellene tényeik jogosságát igazolni az
alattvalóval szemben, kinek parancsolni vannak hivatva.
3. Az államhatalom, különösen a végrehajtó
hatalom önállósága szenvedne csorbát, ha a bíróság az előbbinek tényeibe
avatkozhatnék; már pedig a hatalmak önállósága a szabadság biztosítéka.
4. A bírói hatalom a közigazgatás tényei felett
gyakorolt bíráskodása által közigazgatássá válnék, annak önállóságát támadná
meg.
5i A
közigazgatás működésének sikere, gyorsasága veszélyeztetnék, ha egy annak
keretén kívül álló bíróság szólhatna bele menetébe.
6. A
közigazgatás tényeiben annyira túlnyomó a diszkréciónárius, a merő célszerűségi
elem, a tiszta, a törvény által körül nem írt, nem védett érdek, hogy a bíró,
mint egyedül a szorosan meghatározott jogtételek alkalmazására, törvény által
körülírt érdekek védelmére hivatott fórum, ha felruháztatnék is ily
hatáskörrel, épen azt nem tudná megakadályozni, ami az egyest leginkább sérti,
a diszkréciónárius hatalom egyenlőtlen alkalmazását: mert a közigazgatási intézkedés, formai törvényszerűsége
dacára, diszkrécionárius, célszerűségi
részeiben a legönkényesebb lehet.
7. A közigazgatási törvények által nem
keletkeznek alanyi jogok, s így a rendes bíróság hatáskörének is k kell zárva
lenni, mint amely csak ilyenek védelmére hivatott.
8. A közigazgatásban, a közviszonyokban nem
egyéni jogok fenntartásáról van szó, hanem e jogoknak, bár kíméletes,
összeegyeztetéséről a közérdekkel.
9. A közigazgatási közegek nem egyszerűen az
államakarat végrehajtói; ők magának a törvényhozásnak helyettesei mindazon
esetekben, midőn a viszonyok bonyolultságánál
fogva, akaratát kijelenteni
képtelen.
10. A célszerűségi, a diszkrécionárius
elemeknek a közigazgatásban e nagy fontosságánál fogva sokkal helyesebb, ha a
közigazgatási bíráskodás nem a rendes bíróságokra bízatik, hanem a közigazgatás
önkormányzati alapra fektettetvén s így az a kormányzatokkal egy érdekű egyének
által kezeltetvén, a különös bíráskodás szüksége elesik.
11. A közigazgatási jogviták eldöntése speciális
ismereteket kíván, minőt csak hosszas közigazgatási gyakorlat ad.
12. A közigazgatási jogviták eldöntésénél
nagyobb gyorsaság kívántatik, mint aminőhez a rendes bíróságok szokva vannak.
13. A rendes bíróságok előtt az eljárás költséges,
ügyvédi közbenjárást kíván; a közigazgatási jogviták pedig vagyoni értéküket
tekintve, az esetek legnagyobb részében semmi arányban sem állanának e
költségekkel.
14. Mert a közigazgatási közegek eljárásánál
már annyi óvatosság, annyi kontrol alkalmaztatik, hogy a rendes bíróság nagy
apparátusa teljesen feleslegessé válik.
15. A közigazgatási közegek iránti
bizalmatlanság nem alapos, a részrehajlatlanság nem a bíróságok kiváltsága.
16. Ha a bírák az adminisztratív ügyekhez szoknának,
szellemük teljesen megváltoznék és sajátképi hivatásukra alkalmatlanná
válnának.
A felsorolt
okok elseje annyira magán hordja a túlzás bélyegét, hogy azzal hosszasabban
foglalkozni szükségtelen volna. Az állam fensége megtámadva csak akkor van, ha
annak akarata ellenére követel vagy cselekszik az egyes, nem pedig ha ez
akaratnak alkalmazását kéri. Az állam fensége mindaddig sértetlenül áll, míg
annak nyilvánulásait más állam nem szabályozhatja, vagy amíg az államon belül
minden nem-állami hatalom ki van zárva akarata irányzásából. Az állam fensége
legfőkép akaratában, törvényében nyilatkozik; ez akarat végrehajtása, a
végrehajtás megbírálása, csak az államfenség folyományai, eszközei, melyek
egyikéhez való folyamodás nem sértheti azt, aminek megvalósításán, bár különböző
módon, mindegyikük dolgozik.
Az állam
erkölcsi méltóságának, tekintélyének sérelme, már sokkal bonyolultabb, sokkal
fontosabb kérdés.
Az állam,
nézetünk szerint, egy nemzet lelkének szellemének megtestesülése lévén, az
igaz, a jó, szóval az emberiség legdrágább kincsei pedig másként valósággal nem
bírván, mint amennyiben egy nemzet lelkében, szellemében öntudatra jutnak;
világos, hogy az állam erkölcsi méltóságának, tekintélyének megtámadása egyenlő
értékű az emberiség legfőbb kincseinek veszélyeztetésével.
Ezért
irányoztuk a Közigazgatási Bíráskodás című dolgozatunkban (37-51. II.)
figyelmünket kiválólag arra a kérdésre, mennyiben folyik az állam természetéből
a közigazgatási bíráskodásnak független, a közigazgatáson kívül álló bírák
általi gyakorlása nemcsak az egyén jogából, hanem az államnak épen erkölcsi
jellegéből; mennyiben követeli, nem pedig csak megtűri azt épen az állam
magasabb szellemi színvonala.
Törekvésünk
annak kimutatására irányult, hogy noha az állam az egyesnek nem eszköze, sőt
annál magasabb való, melyet az egyén a hazaszeretet, a közköte lességek által
szolgálni van hivatva, mégis az egyén az államhoz való viszonyában nem szűnik
meg önálló lenni: hogy állami vonatkozásában politikai jogaiban, választó,
eskiidti, önkormányzati minőségében az egyén akaraturalmának objektive
meghatározott tere van, melyet ő bármiként gyakorolhat, mindaddig, míg az
akarataraimat rendeltetésével merően ellenkező módon gyakorolni nem akarja. Az
egyén szavazata e szerint valódi jognak nevezhető, amíg az egyén politikai
célokra akar vele élni s azt bárkire adhatja, csak saját egyéni céljaira ne
akarja felhasználni; azért a szavazat szabadsága föltétlen. Ha azonban az egyén
pénzért adja le szavazatát, megvesztegetted magát, nemcsak vége
akaraturalmának, de az állam mint jogrendellenest, meg is büntetheti e tettél.
Az egyén állása
az államban tehát kétségkívül jogi: az egyén nem semmisül meg politikai
vonatkozásában. Közjogi és magánjogi állása között a különbség csak az, hogy
magánjogi viszonyában az ember akaraturalma, úgy tartalma, mint külterjedelme
tekintetében, föltétlen elismerésre talál, míg a közjogiban ez uralom
tartalmilag korlátoltatik a cél által, melyért a közjog létezik, az állam
iránti kötelesség által. Szavaznom csak annyiban szabad, amennyiben ezzel az
állam célja érdekében akarok cselekedni; ellenkezőleg, büntettetem, ha, mint a
megvesztegetés esetében, csak saját hasznomból indulok ki szavazásomnál.
És e jogi
önállóság az állam erkölcsi jellegét különösen kiemeli; azáltal, hogy az
egyesek úgy magán, mint politikai viszonyaikban is teljesen megtartják
önállóságukat s mégis oly összhangzó akaratot tudnak létre hozni, mely az
emberiség legnemesebb törekvéseinek szolgálatában áll, az állam a tökély
legmagasabb fokára jut.
Ahol abszolút
fejedelem, vagy, mint Plato respublikájában, a bölcsek létesítik a jó
intézményeket, hiányzik az állam erkölcsi jellege, mert az egyesek csak
elfogadják a jót, a helyest, a
célszerűt; ellenben szabad nemzeteknél, hol az egyesek politikailag is önállók
s az állam akarata létrehozásában és megvalósításában jogi önállósággal részt
vesznek, ott nem többé külső hatalmon, nem a bölcsek tekintélyén, hanem az
egyesek élő öntudatán, belső szándékán nyugszik az állam.
Ha kétségtelen,
hogy az állam csak akkor emelkedik erkölcsi színvonalra, ha az egyesek
öntudata, belső szándéka által tartatik fenn, világos, hogy az állameszme
erkölcsi elemének követelménye, hogy az egyesek közjogi állásának is meglegyen
jogi jellege, s közjogi önállóságuknak bírói védelme. Viszont ha az egyént tekintjük,
ez is az államban elérheti az erkölcsi színvonal legmagasabb fokát, mert
magánjóság, magánerkölcsösség igen nagy dolgok; de az állami uralmat gyakorolni
és azt nem az önhaszon, hanem az általános jó szempontjából gyakorolni tudni,
kétségkívül még nagyobb dolog, egyáltalán a legnagyobb, amire az ember képes;
mert a közuralom helyes gyakorlásában a magán morál is benne van, annak
legnagyobb megfeszítése szükséges, hogy az ember a hatalom csábjai dacára ama
sok és nehéz tekintetek között, amaz elvont világban, hol a törvény alkottatik,
s ahol az egyesek baja, szenvedése nem áll közvetlenül előttünk, mint mikor a
magán egyén embertársával áll közvetlenül szemben, – tántoríthatatlanul
megálljon.
Ezért mondottam
(1. 100-123. 1.) elégtelennek a felfogást, mely csak az egyéni jogból akarja
magyarázni, a közigazgatási bíráskodás függetlenségét; ezért mondottam
helytelennek az úgynevezett államjogi felfogást, mely ismét a közviszonyokban
egyéni jogokat elismerni nem akar.
Állam és egyén
egymástól elválhatatlanok. Amint nincs egyén állam nélkül vagy ha van, az
nyomorult, azonképen állam, melyben az egyén úgy a köz- mint a magánjogban
elismerésre jut, csak látszata a valódi államnak.
Az állam
sohasem jut erkölcsi színvonalra az egyén nélkül, az egyén nem emelkedhetik föl
az erkölcs leg magasabb szférájában az egyéni és közjogi Önállóság alapján
gyakorolt állami uralom, illetőleg az abban való részvét nélkül.
Ami az
államhatalmak önállóságából vett érvet illeti, melynek, mint a szabadság
legfőbb biztosítékának, sértetlennek kell maradnia arra nézve csak ismételhetem
amit közigazgatási bíráskodásomban (1. 111. 1.) mondottam: „Az állam szerveinek
megértésére elkerülhetlen szellemi anatómia, melyet Montesquieu oly remekül
végrehajtott, tán kápráztató meggyőző képessége által annyira elragadta
honfitársait, hogy elfeledek, miszerint azt az államnál, csak úgy mint az
embernél, a holton, de nem az élőn lehet és szabad végrehajtani.”
Nincs állam,
mely a hatalmi elválasztást tényleg keresztül vitte volna. Még oly államokban
is, hol az el választás s általa a hatalmak legnagyobb önállósága ο lehető
legteljesebben keresztül vitetett, mint Észak-Amerikában, a végrehajtó hatalom
a törvényhozótól nincs teljesen elválasztva, ennek önállóságát az elnök vétója
erősen fenyegeti; viszont a végrehajtóét a kongresszus kéviselőházának
vádemelései, a szenátusnak pedig az elnök fölötti bíráskodó hatalma, míg a
bírói hatalomra a végrehajtónak van nagy befolyása, amennyiben tagjait, a
szövetségi törvényszék bíráit az elnök a szenátus hozzájárulásával nevezi ki, s
nem a nép választja, mint az elnököt és a törvényhozás tagjait. A bírák ismét
hatalmuk által, mellyel megbírálhatják, vajjon a törvény az alkotmánnyal
megegyezik-e, a maguk önállóságát a törvényhozóval szemben ugyan dokumentálják,
de egyszersmind a törvényhozást nem kis mérvben csorbítják.
A parlamentáris
kormányzatú államok még inkább mutatják, hogy a hatalmak elválasztása nem
azoknak konkrét külön testekbe való lokalizálását jelenti, hanem az államélet
különböző funkcióinak értelmi absztrakció útján való megkülönböztetését, mely
absztrakciónak azonban különös, csak egy-egy funkciót gyakorló orgánum a
valóságban nem mindenkor felel meg. Arról igenis lehet szó, hogy p. o. a
törvényhozás fő funkciója általános szabályok alkotása, míg a végrehajtásé azok
megvalósítása, anélkül, hogy az első teljesen ki lenne zárva a befolyásból a
végrehajtásra, ez amarra. A jelen dolgozat egész terjedelmét meghaladó
tárgyalás volna szükséges, ha e kérdés tüzetes fejtegetésébe bocsátkoznánk;
azért tárgyunkra nézve elégséges lesz, ha annak kiemelésére szorítkozunk, hogy
itt nem is alkalmazható a bírói és végrehajtói hatalom ellentéte, mert a
közigazgatási bíráskodás kérdésében nem a végrehajtó hatalommal áll szemben a
bíróság, hanem a közigazgatási hatósággal; ami pedig már magában nagy
különbség.
Nem szükség tán
hosszasabban indokolnunk, hogy a végrehajtó hatalom nem az által hatalom, mert
egyes esetekben eljár, mert p. o. színházi engedélyeket ad, hajómalmokat a
közlekedés érdekében a folyó más pontjára helyeztet, zugiskolákat bezárat,
egyesekre adókat vet ki stb.; hisz e funkciókkal oly államokban, hol a
centralizáció nem túlzott, a minisztérium egyáltalán nem is foglalkozik, sőt
részben nálunk is a törvényhatóságok, az adókivető bizottságok végeznek ily
teendőket. A végrehajtó hatalom azáltal hatalom, hogy a törvény
foganatosítására általános szabályokat, utasításokat adhat, a törvényeket
pótolhatja, sőt felelősség alatt szükség esetn fel is függesztheti. A
végrehajtó hatalom azáltal hatalom, hogy kinevezheti az egyéneket, kikre a
közigazgatásban, vagy a bírósági szervezetben szükség van, hogy fegyelmi
hatalommal bír közegei fölött, s még a bírákra nézve is megilleti a fegyelmi
eljárás megindítása; hatalom azonban különösen azon befolyás által, melyet a
külügyek vitelére gyakorol, azon jog által, hogy a törvényhozásnak legalább is
a tanácskozásaiban részt vesz, s a törvényjavaslatok rendszerint általa
terjesztetnek elő. A végrehajtás összes, többi teendői nem hatalmi, –-hanem
csak igazgatási teendők, s így az állami végrehajtás helyesen osztatik fel
végrehajtó hatalomra és végrehajtó vagyis közigazgatási hatóságokra.
A végrehajtó
hatalommal direkt ellentétbe sohasem jöhet
a közigazgatási bíróság,
mert feladata mindig egyes konkrét esetek eldöntése a törvény
szempontjából; legfeljebb indirekte történhetik az, ha valamely közigazgatási
közegnek miniszteri utasítás vagy rendelet értelmében tett intézkedése
megbírálására van hivatva, amennyiben azt is meg kell vizsgálnia, vajjon a
rendelet törvényes-e? Utóbbi elv azonban közjogunk elfogadott elvévé válván –
és pedig a végrehajtó hatalom önállóságának sérelme nélkül – nem kell arra
terjeszkednünk.
Tény az, hogy a
közigazgatási bíráskodás a végrehajtás hatalmi funkcióival direkte
összeütközésbe nem jöhet; ezekkel a parlament vagy néhol külön állambíróság
foglalkozik. Csak egyes közigazgatási tények bírálatára hivatott. Nem lehet
tehát a végrehajtó és bírói hatalom elválasztása elvével – még ha azt mint
irányadót minden megszorítás nélkül elfogadnók is – a bíróságok hatáskörének a
közigazgatási jogvitákra való kiterjesztése ellen érvelni.
Legfeljebb egy
új hatalom, a közigazgatási hatalom felállításával lehetne ennek és a bírói
hatalomnak önállósága nevében a bíróságok hatásköre ellen küzdeni, aminthogy
ily hatalom mintegy önkéntelenül elő is bukkan az irodalomban. (L. Dareste, Justice admin. 203., 204., 205. 1. – Gautier, Precis des matiéres administr. 78.
1. – Dufour, Traité d. droit adm. I. 97. 1.,
VII. 578. 1. –
Vivien, Étud. administr. I. köt. 5., 16. 1. – Abo-lizione del contenz. amministrat. Minghetti 5., 6. 1. – Mancini 412.
1. – Block, Diet, de Fadmin. II. edit. 531. 1. s általában
minden francia írónál.)
Ha azonban a
bíróságok hatásköre közigazgatást jogvitákra nézve a közigazgatással mint
önálló hatalommal állíttatik szembe, már nem a szokásos hatalmi elválasztással,
hanem tulajdonkép azon érvvel van dolgunk, mely szerint a bíróság a
közigazgatási jogvitákban ítélő hatalommal felruházva, közigazgatássá válnék s
a közigazgatás önállósága támadtatnék meg.
Ezen eszmék
hazája Franciaország; bizalom a szuverén népben, bizalmatlanság minden
ettől független hatóság, tehát
természetesen a bíróságok iránt is, újabb történetének jellemző vonása.
Montesquieu
tanának cége alatt, látszólag az államhatalmak elválasztásából indulva ki, mint
Dareste (La justice admin, en France-165.. 1.) jól mondja, az 1739-tőt 1799-ig
működő nemzetgyűlések és szuverén testületek arra törekedtek, hogy a bírói
rendet a szervezés ürügye alatt leverjék, lefejezzék.
Λ szellem, mely a francia népet a közigazgatás fölénye, a bíró ellenőrzés
alóli mentesség tekintetében v. nagy forradalom alatt megszállta, egyes
ellenhatások dacára uralkodó maradt
napjainkig.
Amit a
forradalmi időszak megalapított, azt a restauráció és a júliusi monarchia tudományos
dogmává magásította, s a mai nemzedék mint megtámadnatatlan igazságot hiszi; a
közigazgatási „hatalom” önállóságának nevében elvették a rendes bírótól azon
hatóságot, hogy a jogot a közigazgatás ellenében is oltalmazhassa, és egy
úgynevezett adminisztratív justiciát szerveztek a közigazgatás saját keretében.
Portalis
formulázta legélesebben az elvet a törvényhozó testhez 1833-ban benyújtott
előadványában, mondván: ítélni a közigazgatás felett annyi, mint igazgatni; s
mai nap utána mondják az összes tankönyvek, közigazgatási szótárak. (L.
Ducrocq. Cours de droit admin. 1869. 124.1., Juger le contentieux administratis eest encore a 1’ministrer; la jurisdiction
administrative est le complement nécéssaire de Faction
administrative.” Block, Diet, de radministration. Laferriére 1164. 1.: „Disons le done hardiment: le pouvoir dadministrer comporte
logique-ment le pouvoir de juger administrativement. Et nous pouvons jusqua un
certain point caractériser
le pouvoir du gouvernement pourvoyant á lexécution des lois, par ces paroles, qu’lpien appliquait au magistral romáin: Mixtum impérium
cui jurisdictio inest.)
A bíróságnak a
közigazgatási jogviták körüli hatáskörének csakugyan olyan látszata van, mintha
a közigazgatás vele szemben
ugyanolyan helyzetbe, jönne, mint
az egyes magánember; tőle független hatóság ítélvén tényei fölött s ítélete
előtt meg kellvén hajolnia, miben mutatkozik, hogy a közigazgatás a közhatalom
egy része, hogy az állam tekintélye alatt működik, hogy az egyesre nézve
hatóságot képez?
Egyszerűen
abban, hogy az egyén a másik egyént külső eszközökkel nem kényszerítheti
valaminek teljesítésére, hanem e végből a bíróhoz kell folyamodnia s csak ez
kötelezheti alperest valaminek tétele vagy abbanhagyására. Ellenkezőleg a
közigazgatás, önnön joghatóságánál fogva bezáratja ipartelepemet, átvágatja
gátamat, betiltja építkezésemet, karhatalommal állít a sorozóbizottság elé,
anélkül, hogy tényei végett a bírósághoz meghatalmazásért kellene folyamodnia;
parancsol, s nekem engedelmeskednem kell, engedelmeskednem a
büntetőtörvénykönyv tilalmának terhe alatt. Vajjon egyezik-e ezen állás a
magánosok egymás irányábani állásával? Csak az elfogultság állíthatná.
De a
közigazgatás nemcsak parancsolhat; fegyveres hatalom is áll rendelkezésére s
ellenkezésemet annak segélyével le is verheti, anélkül, hogy a karhatalom
alkalmazása erőszaknak tekintetnék; a karhatalom alkalmazásában a közigazgatás
elmehet végső határig, az egyesek életének esetleg szükséges feláldozásával is
kikényszerítheti az engedelmességet, s az engedetlenkedőnek életétől való
megfosztása nem esik a gyilkosság, emberölés, életbiztonság elleni kihágás
fogalma alá, nem képez szükségképen a hatósági hatalommal való visszaélést, a
közigazgatási hatóság gyakorlásának természetes következményének tekintetik.
A közigazgatás
hatósága ezek szerint minden kétségen feli áll; a közhatalom nevében, annak
erejével, tekintélyével lép föl s parancsainak az egyes engedelmeskedni
tartozik. A közigazgatás önállósága mindezek által már eléggé védve van; amit a
közigazgatás akar, annak teljesülnie kell s a bíró nincs jogosítva a
közigazgatást akarata végrehajtásában akadályozni.
Ebből folyólag
az egyes, bármit parancsoljon neki a közigazgatás, nem fordulhat bíróhoz, hogy
ez mentse fel az engedelmesség alól; az egyesnek előbb teljesítenie keli a
közigazgatás parancsát s csak azután fordulhat a bírósághoz, hogy ez vizsgálja
meg, vajjon parancsa nem volt-e törvényellenes.
Ez alapelvtől
vannak ugyan eltérések és az állam az egyesnek, a közigazgatással szemben is
enged birtokon belül jogorvoslatokat. Midőn a végrehajtás nem sürgős, midőn azt
köztekintet nem igényli parancsolólag, elvileg megillető jogát mérsékeltebben
használja; mindez azonban nem csorbítja a közigazgatás szükséges erejét,
tekintélyét. De az egyén a közigazgatás ellenében a teljesítés után is
jogorvoslatok tekintetében megvan szorítva.
Ha magánegyén a
másikat birtokában megháborítja, a háborítottnak nem szükség jogát igazolni a
háborítóval szemben, elég, ha birtokát igazolja, mert az egyesek egymással az egyenlőség
alapján állnak. De a közigazgatás az egyes felett álló hatóság lévén,
prosszeszorius jogorvoslatokkal a teljesítés után sem lehet megtámadni.
Az egyes egyén
mondhatni, ki van szolgáltatva a közigazgatásnak; mert parancsainak csak
bűntény terhe alatt szegülhet ellen; egyedüli menedéke a teljesítés után, a
birtokon kívüli jogorvoslat.
Ami már most ez
utóbbit illeti, hogyan érintetnék az által a közigazgatás önállósága?
Ha a
közigazgatás tényeinek az egyes részéről való ily megtámadhatása s ebből folyólag
megváltoztatása, a közigazgatás önállóságát sértené, nem volna sehol, nem volna
még Franciaországban sem, önálló közigazgatás.
Azért mondom,
hogy Franciaországban sem, mert ezen állam a közigazgatási siker, a
közigazgatási fölény, minta-állama, ebben ruháztatott fel a közigazgatás
nemcsak önállósággal, hanem szupremáciával a bíróság fölött; ebben védetik a
közigazgatás közege különös privilégiumokkal a bűnvádi és polgári per ellen;
szóval ez a modern világban annak mintája, hogyan lehet a közigazgatást nemcsak
önálló hatósággá, hanem mindenhatóvá tenni, az alkotmány fölé
állítani, vele az alkotmányt kijátszani.
S mégis mit
látunk? A közigazgatás intézkedései ι teljesítés után
Franciaországban megtámadhatók, és pedig nemcsak az intéző közegek, a préfet és
a miniszter előtt, hanem első folyamodásban a préfekturális tanács, másodikban
az államtanács előtt. Igaz ugyan, hogy az elsőnek jog szerint elnöke a préfet,
és a bírák egyenlő szavazata esetében döntő szavazata van; igaz, hogy a préfekturális tanács tagjai
nem valami kiváló emberek, (L. Migrieret, Examen du pro jet de loi
relat. ä la suppression des conseils de prefecture 22. 1. – Milcen, De
la réf. d. conseils de prefecture. 3. 1.) nincsenek a bírói függetlenség
attribútumaival felruházva; igaz, hogy az államtanács határozata a miniszter
megerősítésére szorul. De azért a jogviták előttük nyilvánosan, kontradiktórius
eljárás mellett folynak, s így az aktív közigazgatás befolyása dacára is attól
különböző, bár tökéletlen bírói fórum vizsgálja meg a közigazgatás
intézkedéseit, azokat esetleg megsemmisítvén, megváltoztatván. Ha tehát az
aktív közigazgatástól különböző fórum utólagos befolyása a közigazgatás
tényeire ennek önállóságát megsemmisítené, még a közigazgatási szuprermácia
mintaállamában sem volna önálló a közigazgatás.
Ami pedig az
érv másik részét illeti, hogy a közigazgatás feletti törvénykezés által az
illető bíró közigazgatássá válnék, ez annyira ellenkezik a dolgok lényegével,
hogy csak a franciák dogmatikus észjárása magyarázhatja meg annak közöttük még
mindig nagy hitelét.
Bámulatos, hogy
akik oly világosan megkülönböztetik a közigazgatásban a határozó, a cselekvő és
a bíráskodó részeket (1. Ducrocq. Droit adm. 23. 1.), a tiszta és a
kontenciózus közigazgatást, s akiknek jelenlegi adminisztratív szervezetét
megalapító 1799. évi (Loi du 28 pluviose an VIII.) törvényét az előadó arra
alapítá, hogy a közigazgatásban megkülönböztetendő három szolgálati ág: 1. a
tulajdonképi adminisztráció; 2. az adók repartiálás, a 3. a közigazgatás összes
ágaiban felmerült kontenciózus ügyek elbírálása; – hogy azok mindezek dacára
fenntarthatják Portalis dogmáját: a közigazgatás fölött ítélni annyi, mint
közigazgatást gyakorolni.
A közigazgatás
felett bíráskodni és tényleg közigazgatást gyakorolni nagyon különböző dolgok.
Nem szólok a közigazgatási közegek ellen ezek közigazgatási működéséből eredt
kártérítési vagy bűnvádi perekről, pedig a francia felfogás szempontjából ezt
is tehetném (ugyanis itt annyira világos, hogy a közeg elmarasztalása
kártérítésben vagy elítélése bűnvád miatt a közigazgatással, annak saját
menetévek mi összefüggésben sem áll, a közeg alanyi felelőssége forog szóban, a
közigazgatás, mint közhatalom érintetlenül működik tovább, bár a tény, mely
fölött a bíró ítél, közigazgatási). Amint azonban a közigazgatási közegek
alanyi felelőssége esetében nem lehet mondani, hogy a bíró, aki a kártérítést
p. o. egy vámhivatalnok ellen megállapítja, mert törvény ellenére
vesztegeltette a marhát a vesztegintézetben, adminisztrált volna; amint nem
lehet állítani, hogy a bíró, mivel közpénzek sikkasztását konstatálta a
közhivatalnok ellen, közpénzkezelővé vált volna: ép oly kevéssé mondhatni, hogy
a személytől eltekintve, egy-egy közigazgatási intézkedés megbírálása a törvény
szempontjából, jogos vagy jogtalan eldöntése, adminisztrálás lenne.
Nem a
szubsztrátum, nem az alzat, melyen az állami funkció gyakoroltatik, hanem a
funkció minősége határoz a funkció természete fölött; a tanfelügyelő, a
rendőrkapitány, az erdőfelügyelő, a szolgabíró, a pénzügyigazgató, mind
közigazgatást végeznék, bármily különböző legyen működésük alzata. A bíró
azért, mért ítéletének, tárgya közigazgatási, politikai kérdés, nem lesz sem
közigazgatási, sem politikai közeggé, bíró marad; amint a számvevő hatóság
azért, mert az igazságügyi vagy a katonai, vagy az iparigazgatási számadásokat
vizsgálja s ahol rendszeresen bírói függetlenséggel szervezve van (mint p. ő.
épen Franciaországban a Cour des comptes) formális ítéleteket is hoz,
számoltató ítélkezése által nem válik sem igazságügyi, sem katonai, sem
iparügyi közeggé.
Vajjon ki
mondaná, hogy nálunk a kir. kúria, meri országos képviselői választásokra
vonatkozó választói névjegyzékek rektifikációja végső folyamodásában eléje
tartozik,, közigazgatási, politikai hatóságot gyakorol, bíráskodása által
adminisztrál? Ki mondaná, hogy az állami főszámvevőszék nálunk végrehajtó
hatalmat gyakorol, mert a végrehajtó hatalom pénzkezelésének törvényszerűsége
felett bíráskodik?
S vajjon a
magánjogi perekben ítélő bíró, midőn bérleti szerződés felett ítél, bérlő vagy
szállító lesz-e?
A funkció, mely
által a bíró, a közigazgatási intézkedés törvényszerűségét, illetve a félnek a
közigazgatás által állítólag sértett jogát megvizsgálja, nem adminisztratív
működés; benyúl ugyan a közigazgatásba, ha annak- intézkedése törvénytelen
volt; de célja, működése eredménye formája nem adminisztratív, hanem bírói
természetű. Őt a közigazgatásban is csak a jog érdekli, ezt vizsgálja egyedül;
de a közigazgatásra nézve a jog csak korlát, melyen belül főcéljára tor, holott
a bírónak rajta kívül nincs célja.
Teljesen
alaptalan tehát a félelem, hogy a közigazgatásra nézve felmerült jogviták
elintézése által a bíró adminisztratív hatósággá válnék, hogy az államhatalmi
funkciók összezavarodnának, hogy a bíráskodás és a közigazgatás elválasztása
megszüntettetnék. Ellenkezőleg, csak akkor érjük el a közigazgatás és
törvénykezés elválasztását igazán, ha a közigazgatásból a bíráskodás
legképtelenebb faja, az önbíráskodás, kizáratik.
A közigazgatás
vonakodása a rendes bíróságok törvénykezését elismerni, nem tárgyilagos, a
bíráskodás és közigazgatás természetén alapuló okok folyománya, s a rendes
bíróságok hatóságának elfogadása helyett az úgynevezett adminisztratív
juszticia, a közigazgatás keretében szervezett bíráskodás felállításáról jól mondotta Mancini, hogy az az
igazságszolgáltatás álcája, merő alakoskodás, mely az igazságszolgáltatás
magasztos nevével takarózva, nem a jog uralomra juttatását, hanem az önkénynek
a jog mezébe való öltöztetését akarja.
„Nem lehet
tagadni, mondja Dareste (La justice admin. 675. 1.), –
ki különben a rendes bíróságok hatáskörét közigazgatási jogviták tekintetében
lehetetlennek mondja – hogy az adminisztratív justicia a deszpotizmus
találmánya; a római császársággal lép először a világba, a centralizációval
támad fel újra Franciaországban és hozzá lehet tenni, hogy a szabad népek,
Anglia és Amerika, nevét sem ismerik. A hatalom, mely az adminisztráció
bíráskodását teremte, tagadhatatlanul el akarta vonni a független, főleg az
elmozdíthatatlan bírótól az államügyekben az ítélkezést, szabadulni akart az
ellenőrzéstől, fél és bíró akart lenni egy személyben.”
A
fenntebbiekben némileg feleltünk már azon érvre, mely a közigazgatás sikerét,
gyorsaságát látja veszélyeztetve, ha a közigazgatáson kívül ]álló bíróság
szólhat bele a közigazgatás tényeibe; de az ellenvetés elég fontos lévén,
részletesebben kéli vele szembeszállnunk.
„Tegyük fel,
mondja Laferriére, a Block-féle dictionnaire-nek még 1877-iki kiadásában is,
hogy a természeténél, valamint tagjai elmozdíthatatlanságánál fogva független,
testületi befolyások és a bírói gyakorlat uralma alatt álló bíróság csak egy
percre, csak az ország egyetlen pontján megállíthassa a közigazgatási akciót:
az eredmény az összes szolgálati ágak zűrzavara lesz. „Franciaország, mondta
Cormenin, Európa összes államai között az, mely leggyorsabban,
legösszefüggőbben, legbiztosabban bír egy adott pontra legtöbb embert, legtöbb
pénzt, legtöbb hadiszert vetni. Ugyanabban a pillanatban a kormány akar, a
miniszter rendelkezik, a megyefőnök közvetít s a községi bíró foganatosít, az
ezredek indulnak, a hadihajók útnak erednek, kong a vészharang, bömböl az ágyú:
Franciaország talpon áll.” Mi lesz e hatalmas központosításból, ha a működés
pillanatában egy, a közigazgatásra nézve idegen, szuverén hatalom határoz és
végez a jurisdictio teljével?”
Nem szükséges a
történelmi eseményekre hivatkoznunk, melyek Cormenin korában ugyan
ismeretesek-nem voltak, de melyek ma ez egész passzust nagy anakronizmusként
tüntetik fel; s egyáltalán csak azért hivatkozunk reá, hogy a francia
szellemnek, sok fényes tulajdonsága mellett, erősen dogmatikus irányát újra
kiemeljük.
Ugyanis: mit tehetne, mivel gátolhatná egy független bíróság e páratlan jelességű centralizációt? Mivel akadályozhatná meg, hogy a kormány akarjon, a miniszter rendeljen, a megyefőnök közvetítsen, a községi bíró végrehajtson s a legtöbb ember dobassék az ország egy határozott pontjára? Semmivel sem; mert a közigazgatás zászló alá szólító parancsának előbb engedelmeskedni, a kitűzött helyen megjelenni kellene, s csak azután jutna a bíróság azon helyzetbe, hogy a besoroz tatás által magát sértettnek hivő panasza fölött ítéletet hozzon; a mozgósítási parancsnak természetszerűleg előbb végre kellene ha